Ny bog: New public management har fejlet

Denne artikel er først bragt på netmediet DenOffentlige.dk

I 1991 gav den britiske forsker Christopher Hood den nye forvaltningspolitiske reformbølge, der søgte at øge den offentlige sektors effektivitet gennem markedsgørelse, præstationsledelse og nye informationsteknologier, navnet ’new public management’ (NPM).

Siden da har NPM gået sin sejsgang over hele verden og er blandt andet blevet promoveret af Verdensbanken og OECD. Nu har Christopher Hood sammen med sin kollega Ruth Dixon i en ny og opsigtsvækkende bog undersøgt, hvorvidt NPM-reformerne i Storbritannien gennem de seneste 30 år rent faktisk har formået at indfri løftet om at skabe en offentlig sektor, der fungerer bedre og koster mindre.

På baggrund af grundige statistiske analyser og forsigtige vurderinger kommer Hood og Dixon som de første i verden frem til en samlet empirisk vurdering af de nationale konsekvenser af NPM.

De to forfattere er fremtrædende forskere i offentlig administration på Oxford University, og deres resultat er klart:
NPM har fejlet i sin bestræbelse på at skabe mere effektivitet og kvalitet.

New public management gav englænderne mindre for mere

NPM lovede at skabe en billigere og bedre offentlig sektor, men har i stedet skabt en offentlig sektor, der både er dyrere og dårlige. Den offentlige sektors driftsomkostninger målt i faste priser (så der kontrolleres for inflation) er steget i perioden fra 1980 til 2010, samtidig med at utilfredsheden med den offentlige sektor er vokset.

Fortalerne for NPM kan ikke engang redde æren ved at påstå, at man blot får det, som man betaler for, og at det har været et politisk ønske at bruge færre penge på den offentlige sektor, også selv om det ville betyde en lavere servicestandard.

Sagen er nemlig, at englænderne hverken har fået ’mere for mindre’ eller ’mindre for mindre’. De har i stedet fået ’mindre for mere’: mindre servicekvalitet for flere penge.
Resultatet er opsigtsvækkende, fordi England er det land i verden, der mest aggressivt, under ledere fra Thatcher over Major til Blair, har forfulgt den nye NPM dagsorden.

England var fra begyndelsen udset til at være NPM’s showcase, og det viser sig nu, at der ikke er meget at vise frem.

Svært at finde pålidelige data

NPM var båret af ønsket om at skabe en datadrevet offentlig sektor, hvor regnedrengenes målinger og talknusning skabte et godt og sobert grundlag for politiske reformer og administrative effektiviseringskampagner.

Derfor er det rystende at læse om de store problemer, som Hood og Dixon havde undervejs med at finde pålidelige data om noget så centralt som driftsudgifter og servicekvalitet. De omfattende databrud har medført, at de politiske og administrative topledere i England ikke har været i stand til at vurdere, om de var på rette kurs.

De stadigt skiftende opgørelsesmetoder og brudte talrækker har desuden gjort, at Hood og Dixon selv har måttet rekonstruere de nødvendige tidsseriedata for at kunne vurdere resultaterne af NPM.

Driftsudgifterne er steget gennem tre årtier

Resultatet af analysen af det rekonstruerede datagrundlag er voldsomt interessant. Hvor forventningen var, at de offentlige driftsudgifter ville falde som et resultat af 'management'-bølgens effektiviseringer, er resultatet, at driftsudgifterne på trods af et lille dyk i slutningen af 90’erne, samlet set er steget kraftigt over tre årtier.

Ser man mere specifikt på de offentlige lønudgifter, ender de efter 30 år med flere stigninger og fald på et højere niveau end udgangspunktet på trods af, at antallet af offentlige medarbejdere er reduceret med cirka en tredjedel. Forklaringen er blandt andet øgede udbetalinger til private aktører med udliciteringskontrakter, som altså er med til at gøre den offentlige sektor dyrere end før.

En aggregeret måling af driftsudgifterne for hele den offentlige sektor kunne imidlertid skjule lokale successer i enkelte ministerier, men sammenligninger mellem de ministerielle områder viser kun mindre udsving.

Desuden viser et grundigt studie af skatteområdet, som i kraft af en klart defineret bundlinje og gode muligheder for teknologiske rationaliseringsgevinster må forventes at levere varen, at der også her er en betragtelig stigning i driftsomkostningerne målt i faste priser.

Stigende utilfredshed med den offentlige sektor

Skidt med at det koster mere, kunne man sige. Hvis bare de stigende udgifter har ført til stigende tilfredshed, er pengene givet godt ud.

De statistiske analyser af tilbøjeligheden til at klage over og lægge sag an mod den offentlige sektor for dårlig eller forkert behandling, som faktisk kræver en betydelig indsats fra borgernes side og derfor ikke bare er udtryk for et øjebliks utilfredshed med lange ventelister eller sagsbehandlingstider, viser imidlertid, at der er en stigende utilfredshed med den offentlige sektor.

I stedet for give bedre offentlig service har NPM altså øjensynligt resulteret i, at der leveres en ringere offentlig service.

Dansk forskning leverer vigtigt supplement

Hood og hans kollega leverer på baggrund af deres grundige empiriske studier en sønderlemmende kritik af NPM.

Der er dog et punkt, som de ikke går i dybden med, nemlig de mulige effektiviseringsgevinster ved markedsgørelse og udlicitering som både i Storbritannien og andre lande har været et kernepunkt i NPM.

Men her kan danske forskere fra forskningsprojektet EffektDoku, der ledes af Ole Helby Petersen fra Roskilde Universitet, imidlertid supplere Hood og Dixons analyse.

En systematisk gennemgang af alle danske og internationale studier af effektiviseringsgevinsten ved udlicitering viser et faldende udbytte over tid. Hvor den gennemsnitlige effektiviseringsgevinst ifølge empiriske målinger var 10 til 15 procent i perioden 2000 til 2005 og fem til syv procent i perioden 2005 til 2010, er gevinsten faldet til to til tre procent i perioden 2010 til 2015.

Også her har NPM altså svært ved at levere varen, specielt når man tager i betragtning, at omkostningerne ved at udlicitere og kontrollere kontraktoverholdelsen sjældent er modregnet i effektiviseringsgevinsten.

Turbo på den forvaltningspolitiske debat

Kritikken af NPM er bestemt ikke ny. Det nye er, at der nu er tal, der tyder på, at NPM ikke har formået at skabe en bedre offentlig sektor, der koster mindre.

Hood og Dixon har analyseret udviklingen i England, men der er god grund til at tro, at resultatet af analysen også er relevant for den offentlige sektor i Danmark.

Selvom NPM ikke har været implementeret lige så stringent i Danmark som i England, har NPM-inspirerede ideer om udlicitering, præstationsledelse og ny teknologi ikke desto mindre været ledestjernen i Finansministeriets moderniseringsbestræbelser fra 1980’erne og frem til i dag.

Det har ført til bedre ledelse, større fokus på brugerne og større omkostningsbevidsthed i den offentlige sektor, men også til øget mistillid til medarbejderne, reduktion af borgerne til kunder og masser af grønthøsterbesparelser, der slider på den offentlige sektor.

Fokus på innovation og medarbejdere

Desuden mangler der dokumentation for, at kvaliteten er gået op og driftsomkostningerne ned.

Hvis NPM ikke kan tilbyde en farbar vej til mere for mindre, hvad kan så?

Det er på tide at sætte turbo på debatten om, hvordan vi skaber en offentlig sektor, der både kan løse de problemer, som vi har valgt at løse i fællesskab, og giver borgerne en offentlig service, som de er tilfredse med, uden at det koster en bondegård.

Meget tyder på, at det er en hel anden styringstænkning, vi skal have fat i. En styringstænkning der sætter fokus på offentlig innovation og mobilisering af medarbejdernes og borgernes ressourcer.

Tid til en ny debat om styring i det offentlige

Lad os se at få gang i debatten.

Regeringen må på banen med en vision for den offentlige sektor og eksperter, offentlige medarbejdere og borgere må give deres besyv med, hvis vi skal komme videre efter afsløringen af NPM’s brudte løfter. Ideelt set bør der nedsættes en forvaltningspolitisk kommission, der kan skabe et bredt og samlet grundlag for reformer i den offentlige sektor det næste årti.

Ny Bog: Christopher Hood og Ruth Dixon (2015), A Government that Worked Better and Cost Less?, Oxford: Oxford University Press.