Den internationale debat om offentlig styring forstået som ’governance’ er vokset betragteligt siden begyndelsen af 90’erne.
Selvom antallet af teoretiske og empiriske studier, der anskuer offentlig styring som en kompleks proces, der involverer mange forskellige offentlige og private aktører, nærmest er eksploderet, så er der stadigvæk tale om et forholdsvist nyt forskningsparadigme med mange ubesvarede spørgsmål.
'Bogen Interactive Governance: Advancing the Paradigm' (Oxford, 2012), som er skrevet af denne artikels forfattere sammen med professor B. Guy Peters fra Pittsburgh University og professor Jon Pierre fra Göteborg Universitet, forsøger at bringe diskussionen om ’governance’ nogle skridt videre ved at kaste lys over nogle af de dunkle og forsømte områder i den internationale debat.
De tanker, ideer og teorier, som præsenteres i bogen, tjener ikke blot til at konsolidere og videreudvikle governanceforskningen, men har også inspireret en række forskningsbaserede initiativer til at reformere den danske offentlige sektor. Både det Forvaltningspolitiske oplæg, som blev udarbejdet af en lang række danske forvaltningsforskere i sommeren 2012 (Forvaltningspolitik, 2012) og RUC’s Sunrisekonference 2012, der samlede 100 internationale forskere, 100 danske politikere og administratorer og 50 studerende til en fælles dialog om nye former for offentlig styring, har således afsæt i den nye governanceforskning, og de tanker der fremlægges i bogen.
Skift fra government til governance
Den politologiske forskning, herunder ikke mindst forvaltningsforskningen, var i udgangspunkt meget optaget af de formelle politiske institutioners rolle og indretning, og så i forlængelse heraf offentlig styring som et resultat af beslutninger truffet af folketing, regering og embedsværk.
Inden for de senere år er der imidlertid kommet stadig mere fokus på den betydning, som samarbejde mellem offentlige og private aktører spiller i tilrettelæggelsen, udøvelsen og implementeringen af offentlig styring.
Inden for politologien tales der undertiden om et skift ’fra government’ til ’governance’. ’Government’ refererer her til de formelle regeringsinstitutioner, mens ’governance’ refererer til de komplekse og ofte interaktive processer, hvorigennem økonomi og samfund styres.
Forestillingen om et klart og utvetydigt skift fra én styringsform til en anden er imidlertid misvisende, eftersom de to styreformer altid i et eller andet omfang har eksisteret side om side og også vil gøre det i fremtiden.
Anlægger nyt perspektiv på vigtigt fænomen
Det nye er imidlertid, at forskningen er begyndt at fokusere på de interaktive styreformer baseret på netværk, partnerskaber og relationelle kontrakter, samt at disse styreformers betydning og legitimitet synes at vokse, i takt med at kompleksiteten af de samfundsmæssige problemer og fragmenteringen af de sociale og politiske institutioner tager til.
Governancedebatten anlægger med andre ord et nyt perspektiv på et stadigt mere udbredt og betydningsfuldt samfundsfænomen.
Udviklingen af governanceparadigmet bidrager til at give en mere dækkende beskrivelse af offentlige styringsprocesser og til at forstå de aktuelle betingelser og udfordringer, som politikere, embedsmænd og private aktører står overfor, når de skal løse komplekse problemer i form af lokal klimaomstilling, vækstskabelse i udkantsområderne og begrænsning af banderelateret kriminalitet.
Sådan defineres interactive governance
Bogen 'Interactive Governance: Advancing the Paradigm' definerer ’governance’ som de processer, hvorigennem økonomi og samfund styres i overensstemmelse med fælles målsætninger.
’Interactive governance’ defineres i forlængelse heraf som de komplekse interaktionsprocesser, der gør det muligt for en flerhed af offentlige og private aktører at bidrage til formuleringen, implementeringen og realiseringen af samfundsmæssige målsætninger gennem mobilisering, udveksling og anvendelse af forskellige ideer, regler og ressourcer.
Hvor nogle forskere mener, at interaktive styreformer kendetegnes ved, at offentlige myndigheder spiller en meget begrænset rolle i styringen af økonomi og samfund, så går bogen i den modsatte retning når den understreger, at interaktiv styring ofte initieres og styres af offentlige myndigheder, som også ofte selv er en central spiller i de interaktive styringsprocesser.
Offentlige myndigheder skal ikke forsøge at styre
Det er dog vigtigt at understrege, at de interaktive styringsformer ikke kan styres ved hjælp af de traditionelle hierarkiske former for ordregivning og kontrol, men kræver anvendelse af nogle mere indirekte styreformer, der handler om at designe, rammesætte, processtyre og deltage i interaktive forhandlingsarenaer.
Hvis offentlige myndigheder forsøger at styre netværk og partnerskaber ved hjælp af diktater og hierarkisk kontrol, så vil resultatet enten være, at de private parter forlader samarbejdet, eller at der opstår en kæmpe konflikt.
Huller i governanceforskningen
Governancedebatten rummer i dag et omfattende sæt af begreber, og mange forskellige teorier, og der er efterhånden gennemført en anseelig mængde af empiriske studier af interaktive styringsprocesser.
Der er dog stadig en del huller i governanceforskningen, som mangler at blive fyldt ud. Det er det, som bogen forsøger at råde bod på ved at kaste lys over nogle af de dunkle punkter i debatten.
Styringsprocesser skal have faste regler
Interaktive styreformer er defineret som processer frem for institutioner. Der er dog ingen tvivl om, at interaktive styringsprocesser fungerer bedre, og er bedre til at modstå pres fra omgivelserne, hvis de institutionaliseres gennem etablering af relativt faste regler, normer, procedurer og vidensformer.
Institutionaliseringsgraden må dog ikke blive så stor, at den underminerer fleksibilitetsgevinsten ved interaktiv styring, der gør det muligt for netværk, partnerskaber og andre interaktive styringsarenaer at tilpasse sig nye omstændigheder og formål.
Det leder frem til en diskussion af, hvordan interaktive styringsformer henholdsvis institutionaliseres og af-institutionaliseres, og hvordan der kan skabes en balance mellem de to modsatrettede processer.
Kræver metastyring af interaktive styringsarenaer
En sådan balance kræver en bevidst metastyring af de interaktive styringsarenaer.
Metastyring defineres som bevidste og målrettede forsøg på at influere interaktive styringsprocesser, uden at forlade sig på de klassiske hierarkiske styringsteknikker.
Metastyring udøves ofte af offentlige aktører, men kan principielt set udøves af alle aktører. Det kræver blot, at de har en central placering i interaktionsprocessen, besidder den nødvendige autoritet, har ressourcer der kan anvendes til at ”smøre” interaktionen og en organisation med kapacitet til at overvåge og rammesætte samspillet mellem de offentlige og private aktører.
Bogen forklarer, hvordan metastyring udøves, og hvilke problemer, dilemmaer og udfordringer der knytter sig til metastyringens svære kunst.
Politikere og borgere skal lære at agere i nye processer
Det er imidlertid ikke kun de offentlige metaguvernører, der står over for en række svære dilemmaer. Som demonstreret i bogen, får alle deltagerne i styringsnetværk, partnerskaber og relationelle kontrakter udfordret og ændret deres traditionelle rolleopfattelse.
Det skaber en række store dilemmaer, som aktørerne skal håndtere i praksis. Politikere, embedsmænd, interesseorganisationer og borgere forventes at agere anderledes i interaktive styringsprocesser, end i de traditionelle politiske institutioner, og hvis de ikke lærer at håndtere de dilemmaer, der er forbundet med deres nye rolle, blokeres de interaktive styringsprocesser.
Måling og evaluering af netværksstyring i praksis
Bogen slutter af med en normativ diskussion af de interaktive styringsformers bidrag til en mere effektiv og demokratisk styring og de dilemmaer, der knytter sig til kravet om gennemsigtighed og transparens i den offentlige styring.
Der gives i denne forbindelse et bud på, hvordan effektiv og demokratisk netværksstyring kan måles og evalueres i praksis, og der stilles spørgsmålstegn ved, om gennemsigtighed altid er gavnlig for offektlige styringsprocesser.
Alternativer til New Public Management
Bogen kommer vidt omkring, men fastholder sit fokus på de nye former for interaktiv styring, der ofte foregår i skyggen af hierarki og markedsrelationer. De diskussioner, som bogen forsøger at udbrede og kvalificere, har næret forestillingen om behovet for udviklingen af et nyt styringsparadigme, som kan afløse New Public Management (NPM).
Der er ingen tvivl om at NPM har ført mange gode ting med sig: Bedre ledelse, styring efter klare mål, og klarere målstyring og mere fokus på evaluering. NPM har dog langt fra indfriet løfterne om mindre bureaukrati, større decentralt råderum, store effektivitetsgevinster gennem udlicitering, og mere offentlig innovation.
Dertil kommer en række utilsigtede negative konsekvenser i form af øget horisontal fragmentering og større mistillid mellem ledere og medarbejdere, der har fortrængt de sidstes motivation og faglighed. Derfor er der god grund til at overveje om, der er andre styringsparadigmer, som kan puste nyt liv i den offentlige sektor.
Byder fremtiden på New Public Governance?
Der er flere forskellige bud på en afløser for NPM, men New Public Governance (NPG) er særlig interessant, fordi dette styringsparadigme udspringer af den nye forskning om interaktiv styring.
Hvor NPM ser det offentlige monopol som problemet og øget konkurrenceudsættelse af offentlig service som løsningen, så ser NPG den øgede kompleksitet i opgavevaretagelsen som det afgørende problem og tværgående samarbejde i styringsnetværk og partnerskaber som løsningen.
Hvor NPM søgte at skabe effektive forvaltningssiloer med fokus på input og output, søger NPG at nedbryde siloerne og sætte mere fokus på proces og resultat. Sidst, men ikke mindst gør NPG med sin understregning af behovet for et mere aktivt medborgerskab op med NPM’s ”kundeliggørelse” af borgerne.
