Den folkeretlige sikkerhedsstruktur, vi har opbygget efter Anden Verdenskrig for at undgå krige, fungerer ikke. Det dokumenterer Ruslands invasion af Ukraine.
Hverken det internationale forbud mod magtanvendelse eller den afgørende rolle, som FN’s Sikkerhedsråd er tiltænkt for at opretholde international fred og sikkerhed, har kunnet forhindre krige.
Begge dele er nedfældet i FN-pagten fra 1945. Skal vi have ændret den etablerede sikkerhedsstruktur – eksempelvis FN-pagten – skal der en hændelse af katastrofal karakter til. Det er læren af såvel Første som Anden Verdenskrig.
Spørgsmålet er, om Ruslands invasion af Ukraine er en hændelse af en sådan karakter, at den kan føre til tiltrængt fornyelse af den etablerede sikkerhedsstruktur i FN-pagten fra 1945.
\ Om Forskerzonen
Denne artikel er en del af Videnskab.dk’s Forskerzonen, hvor forskerne selv formidler deres forskning, viden og holdninger til et bredt publikum – med hjælp fra redaktionen.
Forskerzonen bliver udgivet takket være støtte fra vores partnere: Lundbeckfonden, Aalborg Universitet, Roskilde Universitet og Syddansk Universitet.
Forskerzonens redaktion prioriterer indholdet og styrer de redaktionelle processer, uafhængigt af partnerne. Læs mere om Forskerzonens mål, visioner og retningslinjer her.
Reglerne om krig
Når krigen raser, er loven tavs. Sådan sagde den romerske politiker Cicero i år 100 før vor tidsregning (på latin: Inter arma enim silent lēgēs).
I gamle dage var der hverken regler, der forbød krig (jus ad bellum), eller regler, der regulerede selve krigshandlingerne under krigen (jus in bello).
Krig var, som den tyske general og krigsfilosof Carl von Clausewitz fastslog i 1832, blot en fortsættelse af politik, men i et andet medium.
En stat kunne derfor frit invadere, besætte og erobre et andet land, hvis det var politisk opportunt.
Der var heller ikke fælles regler for, hvordan krigen skulle føres – for eksempel om beskyttelse af civile eller human behandling af krigsfanger.
Fra uproblematisk til krigsforbrydelse
Havde præsident Putin invaderet Ukraine i 1800-tallet og eksempelvis bevidst bombet den ukrainske civilbefolkning, ville det derfor – ud fra et retsligt perspektiv – have været uproblematisk.
Sådan er det heldigvis ikke længere.
I dag er Ruslands invasion af Ukraine en ulovlig aggressionshandling i strid med FN-pagten fra 1945, og bevidste militære angreb på civile under krigen er en krigsforbrydelse i strid med Genève-konventionerne fra 1949.
Mens reglerne mod krig (jus ad bellum) i det væsentligste fremgår af FN-pagten, så er regler under krig nedfældet i Genève-konventionerne (jus in bello).
Den eksisterende sikkerhedsstruktur og de folkeretlige regler om krig kan således snart fejre 80-års fødselsdag – men er de forældede?
For at svare på det spørgsmål, må vi først lære de pågældende regler at kende.
I denne artikel ser jeg kun på reglerne mod krig (jus ad bellum), men her på Forskerzonen har jeg tidligere drøftet reglerne under krig.
De Forenede Nationer og FN-pagten
»Vi De Forenede Nationers folk besluttede at frelse kommende generationer fra krigens svøbe, som to gange i vor levetid har bragt usigelige lidelser over menneskeheden, og på ny at bekræfte troen på fundamentale menneskerettigheder, på menneskets personlige værdighed og værd [...]«
Så flotte og løfterige var ordene, da 51 stater i 1945 vedtog FN-pagten og oprettede FN – De Forenede Nationer.
FN er siden vokset og består i dag af 193 stater, hvilket – bortset fra en lille håndfuld – svarer til samtlige stater i verden.
Det grundlæggende formål med FN er, som det fremgår af Artikel 1 i FN-pagten, at opretholde mellemfolkelig fred og sikkerhed.
For at nå det mål etablerer FN-pagten to afgørende nyskabelser: 1) Et internationalt magtanvendelsesforbud og 2) FN’s Sikkerhedsråd.
Lad os tage dem en ad gangen og se, hvordan de har fungeret i forhold til Ukraine.
Forbud mod magtanvendelse
Magtanvendelsesforbuddet er nedfældet i Artikel 2 i FN-pagten. Det fremgår her, at »alle medlemmer i deres mellemfolkelige forhold [skal] afholde sig fra trussel om magtanvendelse eller brug af magt«.
Det var et formidabelt politisk og folkeretligt gennembrud, at stater efter Anden Verdenskrig for første gang i verdenshistorien kunne blive enige om at lave et internationalt forbud – ikke alene mod krig – men mod enhver mellemfolkelig magtanvendelse og trussel om magtanvendelse.
Det var en afgørende styrkelse af den tidligere Briand-Kellog Pagt fra 1928, der alene forbød krig - men ikke magtanvendelse.
Den blev omgået ved, at stater, blandt andet Kina og Japan i 1931 og 1937, afstod fra at erklære hinanden krig, selvom de gennemførte omfattende militære operationer mod hinanden.
Selvom Putin og de russiske myndigheder konsekvent kalder krigen i Ukraine for en »speciel militæroperation«, er der – juridisk set – utvivlsomt tale om magtanvendelse efter Artikel 2 i FN-pagten.
Men FN-pagten indeholder to undtagelser til magtanvendelsesforbuddet.
… medmindre det sker i selvforsvar
En stat må gå i krig for at forsvare sig selv mod et væbnet angreb fra en anden stat, eller hvis FN’s Sikkerhedsråd giver tilladelse til det.
Putins folkeretlige argumentation for, at det var lovligt at invadere Ukraine, er toleddet og baseret på retten til selvforsvar i Artikel 51 i FN-pagten.
Først anerkendte Putin i en TV-transmitteret tale den 21. februar de to østlige provinser i Ukraine (Donetsk og Luhansk), der begge var kontrolleret af russiske separatister, som to selvstændige stater.
Dernæst meddelte Putin i en TV-transmitteret tale om morgenen den 24. februar, at Rusland samme dag havde indledt en invasion – eller en »speciel militæroperation« – i Ukraine.
Putin indleder talen, der er blevet kaldt uklar og »rablende«, med at fremhæve, at USA og Vesten i en årrække har gennemført ulovlige krige i strid med folkeretten og magtanvendelsesforbuddet, blandt andet i det tidligere Jugoslavien, Irak, Libyen og Syrien.
Ifølge Putin er Ruslands invasion af Ukraine derimod ikke i strid med folkeretten.
… eller man er blevet bedt om at hjælpe
De to ’selvstændige stater’ har nemlig anmodet Rusland om militær hjælp til deres selvforsvar mod overgreb og folkedrab mod den russiske befolkning i de to provinser, begået af det ukrainske styre.
Det er anerkendt i folkeretten, at en stat efter anmodning må hjælpe en anden stat militært i dens selvforsvar mod et væbnet angreb fra en tredje stat (såkaldt kollektivt selvforsvar).
Putin var derfor nødt til i sin første tale 21. februar at anerkende de to provinser som selvstændige stater. Rent folkeretligt er det nemlig kun stater, der kan bede en anden stat om militær hjælp.
Det er i klar modstrid med folkeretten og staters suverænitet, hvis en stat sender militære styrker til at bistå en ikke-statslig oprørs- eller løsrivelsesgruppe i en anden stat.
Men Putins argumentation, for at invasionen er lovlig, bliver afvist af langt de fleste folkeretseksperter og stater.
For det første er der ikke belæg for at erklære de to ukrainske provinser for selvstændige stater.
For det andet har den Internationale Domstol (ICJ) slået fast, at der intet faktuelt belæg er for, at Ukraine udsatte den russiske befolkning i de to provinser for omfattende menneskerettighedsbrud eller folkedrab.
FN’s Sikkerhedsråd og Ukraine
Den anden undtagelse til magtanvendelsesforbuddet er, som nævnt, hvis FN’s Sikkerhedsråd giver lov til, at der kan anvendes militær magt.
FN’s Sikkerhedsråd er uden sammenligning verdens mest magtfulde organ.
\ FN’s Sikkerhedsråd
FN’s Sikkerhedsråd består af 15 stater.
Fem stater er permanente medlemmer af Sikkerhedsrådet: Storbritannien, Rusland, USA (de tre allierede under Anden Verdenskrig), Kina og Frankrig.
De øvrige ti medlemmer vælges for to år ad gangen. Danmark har været medlem af Sikkerhedsrådet fire gange, sidst i 2005-2006.
Danmark kandiderer til at blive medlem i 2025-2026.
Rådets primære rolle er - som beskrevet i Artikel 24 i FN-pagten - at opretholde fred og sikkerhed, og Sikkerhedsrådet er i den forbindelse tillagt enorme magtbeføjelser.
Hvis Sikkerhedsrådet for eksempel beslutter, at alle stater skal gennemføre sanktioner mod en terrormistænkt person – såsom at indefryse vedkommendes økonomiske midler og nægte vedkommende indrejse eller gennemrejse – så er alle stater umiddelbart forpligtet til at gøre det.
Ingen stater kan nægte at følge en resolution fra Sikkerhedsrådet eller sige, at det vil stride mod statens øvrige folkeretlige forpligtelser. De bliver ’fortrængt’, som det udtrykkeligt følger af Artikel 103 i FN-pagten.
Og så kan Sikkerhedsrådet altså efter Artikel 42 i pagten give formel tilladelse til, at stater kan anvende militær magt og gå i krig – eller anvende »all necessary measures« som Rådet udtrykker det – for at sikre fred og sikkerhed.
Men en stor del af magten i Sikkerhedsrådet ligger hos de fem permanente medlemmer: Storbritannien, Rusland, USA, Kina og Frankrig. De har nemlig vetoret.
Det vil sige, at de enkeltvist kan blokere for en beslutning i Sikkerhedsrådet.
Ude af stand til at varetage sin primære opgave
FN’s Sikkerhedsråds har de senere år vist sig ude af stand til at varetage sin primære opgave, nemlig at opretholde fred og sikkerhed.
Permanente medlemmer af Rådet, ikke mindst Rusland, har gentagne gange blokeret for Sikkerhedsrådets beslutninger og resolutioner om at stoppe alvorlige overgreb mod civilbefolkningen i for eksempel Rwanda, det tidligere Jugoslavien, Syrien med videre.
Dertil kommer at de permanente medlemmer af Sikkerhedsrådet i strid med helt grundlæggende retsstatsprincipper med deres veto-ret frit kan overtræde loven og efterfølgende beskytte sig selv ved at blokere mod enhver form for kritik og reaktion fra Rådet.
Et frikort fra fængslet
Det svarer til, som Yale-professor Samuel Moyn sigende har formuleret det, at vi gav de mest kriminelle i vores samfund et ubegrænset antal ’kom-ud-af-fængslet’-kort, som de frit kunne benytte efter enhver kriminel handling.
Den 25. februar i år – dagen efter den russiske invasion af Ukraine – diskuterede FN’s Sikkerhedsråd invasionen.
Ukraine og 82 øvrige stater, herunder Danmark, fremlagde et udkast til en resolution, som på det kraftigste fordømte Ruslands ulovlige invasion af Ukraine. Den pålagde Rusland øjeblikkeligt og fuldstændigt at stoppe krigshandlingerne og trække de militære styrker ud af Ukraine.
Men resolutionen blev ikke vedtaget, fordi Rusland – der i øvrigt har formandskabet for Sikkerhedsrådet – ikke overraskende nedlagde veto.
På et møde i Sikkerhedsrådet 5. april afgav Ukraines præsident Zelenskyy et virtuelt indlæg fra Ukraine, hvor han fordømte Ruslands aggressionshandlinger og opfordrede Sikkerhedsrådet til at handle:
»The Security Council must act for peace, or dissolve itself,« sagde han.
Rusland kan, som andre medlemmer af FN, blive smidt ud af FN og dermed også af Sikkerhedsrådet, jævnfør Artikel 6 i FN-pagten.
Men det kan kun ske efter anbefaling fra Sikkerhedsrådet, og da Rusland har vetoret i Sikkerhedsrådet, er sådan en anbefaling nok ikke sandsynlig.
Har ikke reddet os fra ’krigens svøbe’
Man må konstatere, at den folkeretlige sikkerhedsstruktur, vi fik etableret med FN-pagten i 1945 og har levet med lige siden, ikke fungerer.
Den har ikke, som håbet var i 1945, reddet efterfølgende generationer fra ’krigens svøbe’.
Tværtimod. Krige skaber fortsat enorme ødelæggelser og menneskelige tab.
Hverken magtanvendelsesforbuddet eller FN’s Sikkerhedsråd har således været i stand til at forhindre nye krige og opretholde international fred og sikkerhed.
Visse stater har udvist stor juridisk kreativitet for at komme i krig uden at komme i karambolage med magtanvendelsesforbuddet.
Krige, der umiddelbart fremstår ulovlige, bliver med lidt juridisk behændighed gjort lovlige.
Der kan, som dokumenteret af Putin, (næsten) altid etableres et retligt argument for, at en krig holder sig inden for rammerne af magtanvendelsesforbuddet.
Vi må opfinde en ny model til at styre planeten med
Der er derfor brug for at indhegne og præcisere, hvornår en stat må bruge militær magt mod en anden stat. Ligesom der er brug for at styrke Sikkerhedsrådet, så det bedre bliver i stand til at etablere og fastholde international fred og sikkerhed.
Spørgsmålet er, om den russiske invasion af Ukraine kan føre til en revision af den etablerede sikkerhedsstruktur i FN-pagten fra 1945. Er det muligt at revidere eller opdatere den gamle FN-pagt?
På den ene side kan der ikke være tvivl om, at Ruslands invasion af Ukraine har kastet FN-pagten, Sikkerhedsrådet og den etablerede sikkerhedsstruktur ud i en eksistentiel krise.
Sikkerhedsrådet var godt nok også blokeret af samarbejdsproblemer under den kolde krig.
Men det er første gang i Sikkerhedsrådets historie, at et permanent medlem af Sikkerhedsrådet uprovokeret – og i en sådan målestok, med anslået mellem 150.000-200.000 russiske soldater i Ukraine – angriber et frit demokratisk land, der dokumenteret ikke udgør en aktuel trussel mod den internationale fred og sikkerhed.
Heller ikke mod Rusland.
Det må antages, at Sikkerhedsrådet i årtier fremover vil være absolut blokeret og ikke kan udføre en aktiv rolle som tiltænkt i FN-pagten. I hvert fald så længe der ikke sker et magtskifte i Rusland.
På den anden side må man nok erkende, at det kan blive svært. Det er kun muligt at ændre FN-pagten, hvis ændringsforslaget bliver vedtaget og ratificeret af to tredjedele af alle FN’s 193 medlemsstater, herunder af alle de fem permanente medlemmer af Sikkerhedsrådet.
Hvis blot et af de fem permanente medlemmer, for eksempel Rusland, er imod, er det umuligt at ændre FN-pagten, herunder Sikkerhedsrådets sammensætning og magtbeføjelser.
Storpolitik spænder ben for retlig regulering
Der har været flere forsøg på at reformere Sikkerhedsrådet. Kofi Annan, den tidligere, nu afdøde, generalsekretær for FN, brugte en stor del af sin 10-årige periode i front for FN på reform af Sikkerhedsrådet.
Som han udtalte i 2005:
»I firmly believe that the council should be reformed: It cannot continue as it is. The world has changed and the UN should change and adapt.«
For at sikre Rådets legitimitet og gennemslagskraft må det afspejle de nuværende magtforhold og relationer – ikke situationen lige efter Anden Verdenskrig.
Kofi Annan foreslog derfor, at der kom flere permanente medlemmer i Sikkerhedsrådet, for eksempel Indien og Brasilien, og at de fem oprindelige permanente medlemmers magt blev noget begrænset.
Desværre faldt det store arbejde til jorden med et brag.
En ændring skal nemlig godkendes af alle de fem permanente medlemmer af Sikkerhedsrådet. De har vetoret, og de var ikke villige til frivilligt at begrænse deres egen magt.
Det må nok også erkendes, at den eneste grund til, at de fem ’store magter’ efter Anden Verdenskrig tilsluttede sig FN-pagten var, at de fik vetoret i forhold til Pagten og i forhold til bindende beslutninger fra Sikkerhedsrådet.
Overfor den storpolitiske virkelighed kommer den retlige regulering ofte til kort.
Store og magtfulde stater har mindre incitament til at lade sig binde af regler end små og mindre magtfulde stater som for eksempel Danmark.
Men der er unægtelig et behov for at genbesøge FN-pagten og i fortsættelse af tidligere initiativer forsøge at styrke magtanvendelsesforbuddet og legitimere og revitalisere Sikkerhedsrådet.
\ Læs mere
\ Danmark kan påvirke processen
I anledning af FN’s 75-års jubilæum i 2020 vedtog verdens stats- og regeringsledere en politisk erklæring, hvor de blandt andet forpligtede sig til at forsøge at skabe fremdrift i forhandlingerne om reform af Sikkerhedsrådet.
Reform af Sikkerhedsrådet er en af prioriteterne i Regeringens nye Udenrigs- og Sikkerhedspolitiske Strategi fra januar 2022.
Og Danmark blev i november 2021, efter anmodning fra formanden for FN’s Generalforsamling, udpeget som med-forhandlingsleder for drøftelserne om reform af FN’s Sikkerhedsråd. Forhandlinger, der skal finde sted under den 76. Generalforsamling i FN i 2022. Den anden med-forhandlingsleder er Qatar.
Det er utvivlsomt en særdeles svær opgave at reformere Sikkerhedsrådet. Men der er bred international opbakning til det.
Og Danmark er med rollen som med-forhandlingsleder, og med et muligt kommende medlemskab af Sikkerhedsrådet i 2025-2026, i en helt unik situation til at forsøge at fremme og påvirke det vigtige og nødvendige arbejde med at reformere FN’s Sikkerhedsråd.
