Fire professorer: Hvor er Folketinget, når embedsmændene lovgiver?

Danmark er et tætreguleret samfund. Love og regler angiver, hvad borgere og virksomheder skal, må og ikke må.

Vores samfund er i bestandig forvandling, hvor problemer, der kræver politisk handling, hele tiden kommer på dagsordenen.

Hvordan sikrer vi nok pædagoger i børnehaverne? Hvordan sikrer vi bedre integration? Hvordan håndterer vi en uforudsigelig corona-krise?

Den slags problemer kalder på politisk handling, og politisk handling er regulering.

I et demokrati som det danske deler Folketinget magten til at lovgive med regeringen. Folketinget er direkte valgt af vælgerne, og det er derfor Folketinget, der sikrer det demokratiske mandat bag den omfattende regulering.

Embedsmænd får lov til at lovgive via rammelove

Men Folketinget har som andre parlamenter en begrænset kapacitet. Der er alene 179 medlemmer, og i 2018 var der 1.370 gældende love og 5.731 gældende bekendtgørelser. Det er ikke muligt for Folketinget at bearbejde detaljerne i alle dele af den omfattende regulering.

Kombinationen af en omfattende regulering og begrænset parlamentarisk kapacitet har derfor fundet sin løsning i rammelove. Rammelove indeholder en lang række bemyndigelser til ministre og andre myndigheder, som udfylder lovens hensigter gennem udstedelse af bekendtgørelser.

Folketinget delegerer på den måde dele af sin lovgivningsmagt til embedsmændene i departementer og styrelser.

Men hvilket omfang har denne delegering af reguleringskompetence, og udgør den et demokratisk problem? De to spørgsmål har vi behandlet i bogen ‘Når embedsmænd lovgiver‘.

Hvad viser udviklingen?

Vores undersøgelse viser, at Folketinget i stigende grad delegerer reguleringskompetence til ministre og styrelser.

Selv om vi har haft rammelovgivning siden 1970’erne, er omfanget af regulering givet ved bemyndigelser steget markant over tid.

Siden 1990 og frem til i dag er antallet af gældende love steget fra 1.163 til 1.370, hvilket svarer til en stigning på 21 procent.

I den tilsvarende periode er antallet af gældende bekendtgørelser steget fra 3.731 til 5.731, altså en stigning på 54 procent.

Udviklingen viser, at der ikke alene er blevet flere love og regler at forholde sig til, men at bekendtgørelser udstedt af ministre eller styrelser efter bemyndigelse fra Folketinget udgør en større del af regelmassen.

Fordele og ulemper ved bekendtgørelser

Bekendtgørelser gennemgår i modsætning til lovforslag ikke de sædvanlige tre behandlinger i Folketinget. De bliver heller ikke behandlet i Folketingets stående udvalg.

De bliver i stedet forberedt i styrelser og departementer, og hvis en styrelse har kompetencen til at udstede dem, sker det formelt ikke engang på ministerens ansvar.

Det er der fordele ved. Reglerne lader sig uden parlamentariske omsvøb tilpasse for eksempel den teknologiske udvikling eller ny videnskabelig indsigt.

Derudover får Folketinget mulighed for at koncentrere sig om beslutninger af mere principiel karakter samt ikke mindst beslutninger, som er placeret højt på den politiske dagsorden.

Men der er også ulemper eller potentielle risici forbundet med udviklingen.

Den mest alvorlige risiko er udstedelsen af regler, som er i modstrid med ønskerne hos Folketingets flertal, og som derfor ikke nyder demokratisk legitimitet.

Er embedsmændene så løbet med magten?

Det er ifølge vores grundigt dokumenterede undersøgelse ikke tilfældet. Intet indikerer, at embedsmændene udsteder regler i modstrid med lovgivers politiske hensigter. Det giver ikke sig selv, at det forholder sig sådan.

I den praktiske politik og forvaltning er der imidlertid indbygget nogle kompenserende foranstaltninger. De er helt uformelle, men de bidrager til at holde de tusindvis af bekendtgørelser inden for lovens rammer og ikke mindst til at sikre deres legitimitet i forhold til de grupper, som er berørt af reguleringen.

For det første bidrager interesseorganisationer som såkaldte ’politiske brandalarmer’. Det er typisk interesseorganisationer, som repræsenterer virksomheder, forbrugere og miljøgrupper, der udløser dem, og de varsler på den måde embedsmænd, ministre og partier om, at nu risikerer man at gå længere, end den politiske dækning rækker.

For det andet indeholder lovforslag ofte omfattende lovbemærkninger, som blandt andet beskriver hensigten med bemyndigelserne, men hvor præcis denne politiske retningsanvisning er varierer stærkt.

For det tredje har der siden 1990’erne udviklet sig en tendens til at inddrage kredsen af forligspartier, ikke bare når regeringen forhandler lovgivningen, men også når den udmønter dens mange bemyndigelser gennem bekendtgørelser.

Embedsmændene er optaget af lovens hensigt

Vi har i vores bog vist, hvordan det foregår i praksis.

Vi analyserede fire tunge lovområder – folkeskole, beskæftigelse, finansiel virksomhed og miljø – på grundlag af ministeriernes interne dokumenter og en række interview.

På dette enestående grundlag har vi vist, at embedsmændene i høj grad er politisk lydhøre og optaget af at implementere lovens hensigt og af at sikre, at det sker på et grundlag, som er politisk bæredygtigt.

Det sidste sker imidlertid ikke gennem de formelle parlamentariske organer, men gennem andre uformelle og mere fleksible politiske kontrolprocedurer (politiske brandalarmer, lovbemærkninger og inddragelse af forligspartier), som bidrager til at holde reguleringen på et spor, der har tilslutning hos de mest berørte parter.

Er der da så virkelig et problem?

Vores undersøgelse finder ingen eksempler på direkte magtmisbrug. Men det er alligevel for hurtigt at konkludere, at den omfattende brug af rammelovgivning og bemyndigelser er uden problemer.

Det er i folkestyret et grundlæggende princip, at den regulering, der påvirker alle borgeres, virksomheders og foreningers hverdag, skal hvile på et demokratisk mandat.

Det mandat er kun sikret, hvis de valgte politikere har fået og har sikret sig viden om reguleringens præcise karakter og dens samfundsmæssige effekter.

På det punkt er det langt fra sikkert, at den uformelle praksis, som vi har afdækket, er tilstrækkeligt stærk.

Det er jo også et grundlæggende demokratisk princip, at Folketinget fører kontrol med regeringens embedsførelse. Det gælder selvfølgelig også, når Folketinget delegerer kompetence til at udstede yderligere regler til embedsværket.

Folketinget er på herrens mark

Det er især her, at vi kan se, hvordan den parlamentariske og demokratiske styringskæde er temmelig løs.

For den parlamentariske overvågning af udmøntningen og den daglige forvaltning af de omfattende bemyndigelser i rammelovgivningen er svag, og når det kommer til en kvalificeret vurdering af effekterne af den omfattende regulering, der hviler på delegation og bemyndigelser, er Folketinget reelt på herrens mark.

Med de eksisterende kontrolforanstaltninger – interesseorganisationer og forligskreds – foregår kontrollen i lukkede beslutningsfora.

Beslutningsprocesser i styrelser og departementer afføder ikke offentligt tilgængelige dokumenter, som det er tilfældet med lovgivningsprocesserne i Folketinget.

Det er derfor meget vanskeligt for borgere såvel som folketingsmedlemmer at følge med i beslutningsprocesserne og få indsigt i de overvejelser og valgmuligheder, der forelå.

Folketinget undlader at føre kontrol

Kan man gøre noget for, at Folketinget bedre kan kontrollere og følge med i beslutningsprocesserne?

Den første forudsætning herfor er, at Folketinget og dets medlemmer bliver optaget af at løse problemet. Det er Folketinget, der giver bemyndigelserne. Regeringer, ministre og styrelser kan nu en gang ikke udstede regler uden hjemmel i en lov vedtaget af Folketinget.

Folketinget har også alle de kontrolværktøjer til rådighed, som de har, når det gælder formel lov. Det kan stille spørgsmål og indkalde ministrene til samråd, også om udmøntning af bemyndigelser.

Men se til, om Folketinget gør det. Vores undersøgelse viser en endog meget begrænset interesse for det problem fra Folketingets side.

Vi er yderst sjældent, ja, så godt som aldrig, stødt på begrundelser for, hvorfor nogle forhold i loven er reguleret ved en bemyndigelse, mens andre er udtømmende reguleret i lovens tekst.

Vi er ligeledes yderst sjældent stødt på, at bekendtgørelser har været genstand for spørgsmål eller debat.

Så selv om Folketinget er bevidst om udviklingen, tyder intet på, at udviklingen nyder parlamentarisk opmærksomhed. Og Folketingets opmærksomhed er en forudsætning for, at Folketinget kan styre sig selv tilbage fra vigespor til hovedspor.

To konkrete forslag til mere åbenhed og bedre kontrol

Vi foreslår i bogen nogle konkrete tiltag, der kan hjælpe folketingsmedlemmerne og partierne til at sikre sig indflydelse på de mest afgørende bekendtgørelser og samtidig skabe mere åbenhed om beslutningsprocesserne.

Her vil vi fokusere på to af dem, vi regner for mest realistiske, når vi tager hensyn til de gældende politiske vilkår.

For det første foreslår vi, at høringsprocesser i forbindelse med bekendtgørelser forløber som ved lovforslag. Det indbefatter:

• at ministerierne skal sende alle bekendtgørelser i høring
• at høringen offentliggøres på høringsportalen, der opdateres med høringssvar
• at ministerierne/styrelserne skal offentligøre et høringsnotat, når høringen er afsluttet.

Hermed er det ikke alene klart for alle interesserede parter, at der er en høring. Det er også muligt at orientere sig om indvendinger og alternative forslag samt at se, hvordan disse er indgået i det videre arbejde med bekendtgørelsen.

For det andet foreslår vi, at ministrene i forbindelse med behandlingen af et lovforslag udarbejder et obligatorisk implementeringsnotat, som de skal sende til Folketingets stående udvalg forud for afgivelsen af udvalgets betænkning.

Hermed bliver overvejelser om implementering en del af udvalgets arbejde. Det er især til gavn for de partier, der ikke indgår i forligskredsen.

Samtidig er det en parlamentarisk nydannelse, der vil fremme åbenhed om og opmærksomhed på, hvordan de love og regler, der bliver til på nationalt niveau, skal implementeres ikke bare af den statslige forvaltning, men også af kommuner og regioner, og efterleves af borgere og virksomheder.