Det er en fremherskende myte, at dansk integrationspolitik er ekskluderende og fremmedfjendtlig, mens den svenske politik er inkluderende og berøringsangst.
Denne undersøgelse efterprøver disse sejllivede opfattelser, og på baggrund af en dybdegående historisk analyse af integrationspolitikken fra 1970’erne til 2011 i Sverige, Norge og Danmark, sås der tvivl om, om forskellene på de skandinaviske lande virkelig er så store.
Hvor forskningen på det integrationspolitiske område primært har haft øje for, hvad der er blevet sagt – de integrationspolitiske målsætninger og retorikken – har denne undersøgelse blik for, hvad der er blevet gjort: Hvilke initiativer er blevet lanceret med henblik på at integrere indvandrerbefolkningen på arbejdsmarkedet?
Arbejdsmarkedspolitikkens ’etniske’ dimension
Betegnelsen ’integrationspolitik’ benyttes ofte synonymt med den arbejdsmarkedsrettede del af integrationspolitikken. Et område der er blevet anset som meget vigtigt – og af god grund: Siden slutningen af 1970’erne og frem til midten af 1990’erne er beskæftigelsesgabet – forskellen i beskæftigelsesfrekvensen for indvandrere og den indfødte befolkning – steget støt.
I dag er situationen forbedret, men beskæftigelsen blandt indvandrere halter stadig efter (se figure 1).
Også på dette specifikke integrationspolitiske område er det den gængse opfattelse, at Danmark skiller sig markant ud fra sine nabolande: Danmark fremhæves som et land, der betoner pligter og gør brug af økonomiske sanktioner, mens Sverige henfører den manglende integration til strukturel diskrimination, hvormed anti-diskriminationspolitikker er i højsædet.
Danmark, Norge og Sverige ligner efterhånden hinanden
\ Fakta
Ved en stat forstås en særskilt institution med særlige beføjelser, blandt andet til at udøve vold samt varetage og benytte samfundets ressourcer. I denne undersøgelse er der særligt fokus på regeringsniveauet (den udøvende magt) og embedsmandsværket.
Undersøgelsen finder, at der i høj grad er tale om en sandhed med modifikationer. Fra 1970 til 2011 blev der lanceret rundt regnet 155 statslige tiltag i de tre lande.
En indgående historisk analyse af disse tiltag, baseret på et omfattende dokumentarisk materiale samt interviews med politikere og embedsmænd, viser, at landene ikke er så udprægede forskellige som de ofte anses for at være. Tværtimod er de gennem årene kommet til at ligne hinanden.
Danmark var det første land til at betone pligter over for nyankomne i slutningen af 1990’erne.
Det interessante er imidlertid, at både Norge og Sverige har fuldt trop gennem 2000’erne. Først Norge i 2004 og derefter Sverige i 2010. I alle tre lande bliver nyankomne nu sanktioneret økonomisk i tilfælde af illegalt fravær i aktiveringsforanstaltninger.
Man skal derfor være påpasselig med at hænge sig for meget i målsætninger og retorik, når landene sammenlignes.
Selvom der tales meget om multikulturalisme og bekæmpelse af strukturel diskrimination i Sverige, så er det ikke alene disse fokusområder, der gennemsyrer de igangsatte politikker og virkemidler fra statens side. I stigende grad er der gennem årene i alle tre lande blevet gjort brug af en mangfoldighed af virkemidler og tiltag.
Selvom landene ud fra en overordnet betragtning er blevet mere ens gennem årene, så er de også på nogle områder forskellige. Endvidere kan resultaterne ikke generaliseres til integrations - og udlændingepolitikken generelt.
Når stater (forsøger) at lære
Forskning har vist, at der på det integrations – og udlændingepolitiske område i Sverige, Norge og Danmark er forskel på vælgernes holdninger, mediernes dækning samt de politiske magtforhold.
Denne undersøgelse betvivler ikke disse forskelle, men analyserne vidner om, at politik ikke alene – og ikke altid – er en afspejling af dominerende diskurser og/eller politiske magtkampe og interesser.
Landene har gennem årene lært af hinandens og – ikke mindst - egne erfaringer, og inden for staten er hovedet blevet lagt i blød, forsøgsordninger igangsat og arbejdsgrupper nedsat.
Således var læring og inspiration fra den danske integrationslov medvirkende til, at Norge i 2004 reformerede indsatsen over for nyankomne flygtninge og indvandrere, hvormed pligter og sanktioner kom til at spille en betydelig mere central rolle. Ét ud af en række eksempler.
De empiriske analyser vidner også om, at der gennem årene har fundet læring sted i regi af staten indenfor landene. Mange økonomiske og administrative ressourcer er blevet afsat med henblik på at vurdere, analysere og korrigere indsatsen på dette område.
Der er dog også eksempler på tiltag, som ikke har været drevet frem af læring og erfaringsdragning, blandt andet den danske starthjælp og 300/450 timers regel.
Ovenstående vidner om tilstedeværelsen af såkaldt statslig policy-læring. Det må formodes, at et grundvilkår i den menneskelige tænkning er, at der gennemgående finder en eller anden form for kognitiv – erfaringsbaseret - læring sted. Også hos politikere og embedsmænd.
Med statslig policy-læring skal de rette betingelser også være til stede: Er læring og erfaringsdragning noget der understøttes af administrativ, økonomisk og vidensmæssig kapacitet og er de politiske rammevilkår favorable eller ej?
Hvis ikke de rette betingelser er til stede, har læringen ringe udfoldelsesmuligheder. Undersøgelsen finder, at læringens mulighedsbetingelser er blevet styrket og blevet mere ensartet gennem årene i Sverige, Norge og Danmark.
Hvad er der blevet lært?
Ét er, at stater over en længere årrække forsøger at lære. Noget andet er, om de så også lærer noget. Selvom der er blevet gjort meget for at finde frem til de mest effektive indsatser, der kan bidrage til at få indvandrere i arbejde, så er ’mirakelmidlet’ stadig ikke fundet.
I stedet er en mangfoldighed af tiltag og virkemidler taget i brug i alle tre lande. Måske der hersker en erkendelse af, at området er komplekst og præget af ’vilde’ problemer, og at der ikke findes ’one best way’?
Set i det lys er det interessant, at indvandrerbefolkningens manglende tilknytning til arbejdsmarkedet i den politiske debat – særligt i Danmark – gennemgående omtales i meget entydige og forsimplede termer.
