I 2009 og 2010 uddelte Folketinget næser til daværende statsmininister Lars Løkke Rasmussen og til daværende økonomi- og erhvervsminister Lene Espersen på baggrund af en kritisk beretning fra Rigsrevisionen.
Den fremlagde, at VK-regeringen i sine bestræbelser på at fremme private sundhedstilbud havde overbetalt privatsygehusene.
Dette er ét blandt mange eksempler på, at Rigsrevisionens beretninger bruges af Folketinget til at opdage og kritisere ineffektiv eller direkte ulovlig brug af offentlige midler i staten.
Eksemplet med næser til ministre viser, hvordan Rigsrevisionen understøtter Folketingets kontrol med regeringen.
\ Rigsrevisionen og statsrevisorerne
Rigsrevisionen er en kontrolfunktion, der giver Folketinget mulighed for at følge med i, at den siddende regering overholder loven og handler i folkets interesse.
Det gør Rigsrevisionen ved at lave tre former for revision: En juridisk, en finansiel og en forvaltningsrevision, der skal kontrollere, at statens penge ikke spildes unødigt.
Der er cirka 300 ansatte i Rigsrevisionen fordelt på 18 forskellige kontorer, der dækker de forskellige ministerier. Den udgiver omtrent 20 beretninger årligt. Dem kan Folketingets medlemmer benytte sig af til at finde eventuelle problemer i den måde, som regeringen og den statslige forvaltning bruger de offentlige midler.
Statsrevisorerne. Rigsrevisionen arbejder tæt sammen med Statsrevisorerne. De er seks nuværende eller tidligere folketingspolitikere, som er udpeget af partierne i Folketinget for fire år ad gangen. Groft sagt varetager Rigsrevisionen det tekniske analysearbejde, mens Statsrevisorerne formulerer – ofte ganske kritiske – konklusioner stilet til det reviderede ministerium.
Statsrevisornes bemærkninger er politiske i den forstand, at de vurderer, hvorvidt den statslige institution, som beretningen handler om, har udført deres opgave tilfredsstillende eller på en kritisabel facon.
Bemærkningerne gives til Folketinget, men de er samtidig typisk møntet på den minister, som er ansvarlig for det reviderede område. Ministeren forventes i tilfælde af kritik at rette op på de kritisable forhold.
Et relevant spørgsmål lyder, om det betyder noget, hvor kontrollen med regeringen er placeret organisatorisk.
Det kan man undersøge, fordi Rigsrevisionen tilbage i 1991 blev flyttet fra Økonomiministeriet til Folketinget, og altså dermed væk fra regeringen. Vores formodning er, at når Rigsrevisionen flyttes væk fra et ministerium, som jo kontrolleres af regeringen, så vil dens beretninger blive mere kritiske.
I denne artikel deler vi vores undersøgelse – og vi kan afsløre, at rigtig meget peger på, at det har en stor betydning. Der er nemlig forskel på, hvor kritiske beretningerne fremstår i tre perioder før, under og efter overflytningen.
Beretningerne skal benyttes af Folketinget
Vi har i vores forskning to kriterier for, hvornår Rigsrevisionens beretninger har reel betydning:
- Beretningerne skal være sandfærdige og kritiske. Det vil sige, at beretningerne ikke må forsøge at undgå emner eller sløre uregelmæssigheder.
- Folketinget skal benytte sig af dem – for eksempel ved at kritisere regeringens anvendelse af offentlige midler.
Vi forventer, at uafhængighed af regeringen er en forudsætning for, at Rigsrevisionen kan optræde kritisk og relevant for Folketinget.
Denne artikel vil derfor belyse, om Rigsrevisionen blev mere kritisk, da den overgik fra Økonomiministeriet til Folketinget tilbage i 1991. Samtidig undersøger vi, og om Folketinget har benyttet Rigsrevisionens beretninger mere efter overflytningen.
Graden af kritik i beretningerne
Graden af kritik i beretningerne undersøger vi ved at se på de kommentarer, som statsrevisorerne kommer med (statsrevisorerne er dem, der formulerer konklusioner på baggrund af Rigsrevisionens arbejde - se faktaboks ovenfor).
Denne indirekte indikator er valgt, da Rigsrevisionen ikke selv udtaler direkte politisk kritik. Vi mener, at det er en troværdig indikator, da sammensætningen af statsrevisorerne er stabil omkring tidspunktet for overflytningen.
Datakilden udgøres af statsrevisorernes bemærkninger til samtlige Rigsrevisionens beretninger i tre perioder ad fem år, nemlig 1981-85 (128 beretninger), 1989-1993 (81 beretninger) og 1997-2001 (72 beretninger). Det er i alt 281 beretninger.
Statsrevisorernes formuleringer af deres bemærkninger har været standardiserede siden 1970’erne. Vi har valgt at inddele bemærkningerne i fem kategorier eller karakterer. Positiv, kritik under middel, middel kritik, skarp kritik og skarpeste kritik.
Kriterierne for vores inddeling kan ses i denne tabel (åbner i nyt vindue)
Statsrevisorerne benytter ikke samme gradsinddeling for positiv kritik.
Endelig findes der beretninger, hvor statsrevisorerne enten ikke har nogen kommentarer, eller hvor deres kommentarer fremstår neutrale. Dem har vi slået sammen som ingen/neutrale. Langt hovedparten af disse beretninger skyldes, at statsrevisorerne ikke havde nogen bemærkninger.
Mere kritiske beretninger
Vores analyse viser, at langt over halvdelen af beretningerne fra perioden 1981-1985 (hvor Rigsrevisionen hørte under Økonomiministeriet) ikke gav anledning til bemærkninger fra Statsrevisorerne.
I perioden fra 1997-2001, hvor rigsrevisionen refererede til Folketinget, var det kun omtrent hver fjerde beretning, som ikke gav anledning til bemærkninger.
Ser man på udviklingen i graden af kritik over en periode på fem år, synes der at være et klart mønster - se Tabel 2.
Antallet af under middel og middel kritik falder markant mellem den første periode (1981-85) og den sidste periode (1997-2001).
Ligeledes stiger andelen af skarp kritik markant: fra 17,2 procent til 49,3 procent i gennemsnit per år. Endelig fremgår det, at der produceres langt færre ikke-kommenterede - formentlig politisk uvæsentlige - beretninger og tilsvarende flere mere kritiske beretninger.
Kort sagt tyder udviklingen i Statsrevisorernes kritiske bemærkninger på, at beretningerne er blevet betydeligt mere kritiske efter 1991, hvor Rigsrevisionen blev uafhængig af regeringen.
Folketingets anvendelse af beretningerne
I anden del af vores undersøgelse måler vi en anden meget vigtig parameter, nemlig Folketingets brug af Rigsrevisionens beretninger. Det nytter jo ikke meget, at beretningerne er kritiske, hvis de ikke bliver benyttet.
Her inddrager vi Folketingets forhandlinger i perioden 1979 til 2006.
Datakilden er her Folketingstidende i samme periode. Vores periodeafgrænsning er 12 år før og 15 år efter overflytningen af Rigsrevisionen til Folketinget i 1991.
Målet er at undersøge, om overflytningen gjorde en forskel for Folketingets anvendelse af beretningerne forhandlingerne.
Som vi netop har vist, er der stærke tegn på at Rigsrevisionens beretninger er blevet mere kritiske overfor den til enhver tid siddende regering.
Derfor forventede vi, at oppositionen benyttede beretningerne hyppigere til at stille kritiske spørgsmål til regeringen. Imidlertid viser vores analyse, at der ikke er sket en forøgelse i det gennemsnitlige antal af Folketingets henvisninger per beretning fra Rigsrevisionen efter 1991.
Det er overraskende, idet beretningerne jo er blevet mere kritiske og dermed skulle levere bedre 'ammunition' til oppositionen til at kritisere regeringen.
Men hverken medlemmer af regeringen eller af oppositionspartierne henviser til flere af beretningerne end før.
Der bliver med andre ord ikke ’flere sager’, som fører til, at regeringen forsøger at legitimere sin politik, forstået som forsvar for nye lovforslag eller på trods af kritikken at holde fast i eksisterende love og regler.
Der bliver heller flere sager, hvor oppositionen benytter beretningerne til at kritisere regeringen og forvaltningen (se figuren nedenfor).
Figuren viser Folketingets årlige antal henvisninger til Rigsrevisionens beretninger (per beretning) som treårige gennemsnit i perioden 1980 til 2004.
Når antallet af henvisninger per beretning ikke stiger, kan det hænge sammen med, at antallet af beretninger også er nogenlunde stabilt. Dermed har den ændrede placering af Rigsrevisionen under Folketinget ikke ført til, at Rigsrevisionen producerer flere sager, som opnår parlamentarisk opmærksomhed.
Det kan måske skyldes, at Rigsrevisionen allerede efter 1976-loven havde frie rammer til udvælge, hvilke sager den valgte at tage op.
Det samlede antal henvisninger stiger
Ovenfor har vi set, at det gennemsnitlige antal henvisninger per beretning ikke ændrer sig væsentligt. Hvis vi i stedet ser på det samlede antal henvisninger, så er dette faktisk steget betydeligt.
Tabellen nedenfor viser, at der generelt er sket en stigning i antallet af henvisninger, både for partier i regering og i opposition.
Sammenholdes disse observationer med, at antallet af henvisninger per beretning ikke er steget, indebærer det, at partierne efter 1991 oftere henviser til enkelte af Rigsrevisionens beretninger.
Det kunne skyldes, at Rigsrevisionen oftere fremfører mere alvorlig kritik, som kunne give anledning til henvisninger. Målt på denne måde benytter Folketingets medlemmer de mere kritiske rapporter til at reagere og gør det samlet set hyppigere.
Flytning forstærkede et vigtigt led i demokratiet
Samlet set tyder vores studie på, at flytningen af Rigsrevisionen fra Økonomiministeriet til Folketinget i 1991 ganske væsentligt har styrket mulighederne for at afgive kritiske rapporter, som en bredere del af Folketinget efterfølgende reagerer på.
Folketinget henviser i stigende grad til beretningerne, om end der ikke ses nogen stigning i det gennemsnitlige antal henvisninger per beretning.
Vores studie tyder således på, at flytningen af Rigsrevisionen har styrket Folketingets adgang til at benytte sig af denne form for kontrol.
Dermed har flytningen også i praksis forstærket et vigtigt led i vores demokrati.
