Finanskrisen fik store konsekvenser i Europa i form af bankkriser, stagnation, stigende arbejdsløshed og underskud på de offentlige finanser.
Ved hjælp af besparelser på de offentlige budgetter og med tiltag, der skulle stimulere økonomisk vækst, forsøgte forskellige regeringer at imødegå krisen. Nogle lande, som Estland og Tyskland, fik relativt hurtigt krisen under kontrol, mens den i for eksempel Danmark og Italien trak i langdrag.
For at finde svar på, hvordan økonomisk krise påvirker spareadfærd, budgetreformer og reformer og forvaltningspolitik mere generelt, samlede vi en gruppe af europæiske forvaltningsforskere og gennemførte et komparativt studie af krisereaktionerne i Tyskland, Italien, Danmark, Irland og Estland.
Konklusionen er, at selvom krisen slog igennem med varierende styrke, er der fællesstræk i de fem landes svar på krisen.
Alle lande gennemførte generelle procentbesparelser – det man kalder grønthøsterbesparelser – på de offentlige budgetter og centraliserende budgetreformer.
Derimod er der ikke mange tegn på, at krisen førte til en mere resultatorienteret budgetlægning eller radikal fornyelse i forvaltningspolitikken – defineret som de principper man organiserer og styrer den offentlige sektor udfra.
Grønthøsterbesparelser i alle lande
En økonomisk krise i et land fører til et pres på de offentlige finanser. Indtægter fra skatter falder. Udgifter til forsørgelse stiger. Og politikerne ønsker typisk at bruge ressourcer på at stimulere økonomisk vækst.
Politikerne reagerer på denne økonomiske klemme ved at træffe beslutninger om besparelser i den offentlige sektor og måske kombinere det med skattestigninger.
Grønthøsterbesparelser er nemme at gribe til og ofte mindre kontroversielle end øremærkede besparelser, fordi de vanskelige prioriteringsbeslutninger sendes nedad i forvaltningshierarkiet. Politikerne slipper for at tage direkte ansvar.
I alle fem case-lande greb politikerne til grønthøstermetoden, men på forskellige måder.
Men de blev implementeret forskelligt
I Estland, som blev ramt tidligt af et stort produktionsfald, greb man til hurtige, store grønthøsterbesparelser. Det var muligt på grund af en historisk kultur for budgetdisciplin. Det var derudover vigtigt at vise EU, at der var styr på økonomien, for Estland ønskede at blive medlem af Eurozonen.
Irland blev hårdt ramt af den internationale bankkrise og måtte bede internationale institutioner om hjælp. Her foretog man også store besparelser.
I første omgang greb man til grønthøstere og ‘nødbesparelser’; først senere fik man opbygget statslig kapacitet til mere strategisk begrundede besparelser og reformer.
De øvrige lande blev ramt lidt senere og gik mindre radikalt til værks. Italien var dog nødt til at fortsætte sparekursen længe og har over årene også foretaget store grønthøsterbesparelser.
Der var både forskelle og ligheder landene imellem i udmøntningen af besparelserne, blandt andet fordi de offentlige arbejdsmarkeder er organiseret forskelligt.
I Danmark og Estland kunne der iværksættes fyringsrunder. I Irland og Italien kunne de offentligt ansatte sættes ned i løn. Generelle ansættelsesstop blev benyttet i alle lande.
Selvom grønthøsterbesparelser var dominerende på det overordnede plan, blev de ofte oversat til ledelsesbaserede sparestrategier, når de skulle implementeres længere nede i hierarkiet.
Det førte ofte til omorganiseringer i håb om at høste stordriftsfordele. På tværs af landene var fusioner og centralisering af stabsfunktioner knyttet til administration, IT og personaleforvaltning populære ledelsesidéer.
Budgetdisciplin frem for alt
Ønsket om at sikre budgetdisciplin og begrænse den offentlige gæld førte til budgetreformer i alle landene. Tyskland indførte i 2010 en ‘gældsbremse’-lovgivning, hvis principper senere blev indarbejdet i EU’s Finanspagt og de øvrige medlemslandes lovgivning.
Et af Finanspagtens centrale principper er, at medlemslandenes strukturelle budgetunderskud skal være tæt på 0 (i hovedreglen oversat til en grænse på 0,5 procent af BNP).
Samtidig skal hvert land have et uafhængigt finanspolitisk råd, der kan holde regeringerne ansvarlige. EU’s overvågning af finanspolitikken er også blevet mere omfattende.
På nationalt plan er budgetprocedurer centraliseret og foregår i højere grad oppefra og ned i hierarkierne, også kaldet top-down. Og i nogle lande – som Danmark – foregår budgetlægningen med udgangspunkt i lovfastsatte udgiftslofter.
Krisen har dermed ført til en standardisering af den lovgivning, der udgør rammerne for den nationale økonomiske styring. Standardiseringen er baseret på en forståelse af økonomistyring som en centralt styret aktivitet med stort fokus på overholdelse af årlige budgetter.
I Danmark har dette betydet, at noget af den ledelsesmæssige fleksibilitet, der blev indført i 1980’erne og 90’erne, er rullet tilbage.
Ressourceknapheden og det skarpe fokus på budgetdisciplin under krisen var sjældent befordrende for mere resultatorienteret budgetlægning og styring.
I Estland blev udviklingen af resultatbaseret styring sat på standby. I Italien tørrede ressourcerne til resultatbaseret løn ud. I Tyskland ændrede krisen ikke på den herskende skepsis i forhold til resultatbaseret styring.
I Danmark satte krisen øget fokus på resultatmålinger, for eksempel i form af benchmarking af ressourceforbrug i staten. Men kun i Irland medførte krisen for alvor, at resultatinformation blev en del af budgetprocessen.
Radikale forandringer i forvaltningspolitikken?
Casestudierne viser, at krisen ikke generelt gav anledning til radikal forandring af forvaltningspolitikken forstået som principper for organisering og styring af den offentlige sektor.
Kun i Irland førte krisen til radikale reformer i form af reorganisering, øget anvendelse af resultatbaseret styring og reformer på det offentlige arbejdsmarked. Men Irland har også historisk været en efternøler i relation til reformer i den offentlige sektor.
I andre lande har krisen virket forstærkende i forhold til reformer, der allerede var planlagt før krisen, eller den har kun ført til små forandringer.
I nogle tilfælde har forandringerne nærmest haft karakter af en tilbagevenden til traditionelle forvaltningssystemer. Forandringsmønstrene i de fem case-lande opsummeres i tabellen herunder.
Forandringer kan også være radikale på én dimension og begrænsede på en anden.
\ Forskerzonen
Denne artikel er en del af Forskerzonen, som er stedet, hvor forskerne selv kommer direkte til orde.
Her skriver de om deres forskning og forskningsfelt, bringer relevant viden ind i den offentlige debat og formidler til et bredt publikum.
Forskerzonen er støttet af Lundbeckfonden.
I Danmark er selve indførelsen af en lovbaseret tilgang til økonomistyring for eksempel en radikal forandring, mens de nu lovfastsatte udgiftslofter blot viderefører den tidligere top-down-budgettering.
Modsat i Tyskland. Her er introduktionen af top-down-budgettering en radikal forandring, mens den lovbaserede tilgang viderefører en eksisterende tradition.
Alt i alt tyder vores studie på, at kriser kan være med til at åbne vinduer for styringsmæssige forandringer. Der er imidlertid ingen garanti for, at disse forandringer er af radikal karakter, og at de fører til større resultatorientering i den offentlige sektor.
