Følelserne går højt i EU-samarbejdet i disse år. Alvorlige, næsten eksistentielle kriser truer med at splitte samarbejdet: Kaos på flygtningeområdet. Finanskrise. Nedsmeltning i Grækenland. Brexit.
Samtidig er der overraskende ny saft og kraft i samarbejdet: Bankunion. Energiunion. Forstærket eurosamarbejde. Forstærket forsvarssamarbejde. Omfattende handelsaftaler, for eksempel med Canada. Ikke alle tingene bliver til noget, men mange gør.
Der er mange aktører og interessenter i denne modsætningsfyldte udvikling. Men en gennemgående figur er EU-Kommissionen. Den opererer hævet over medlemsstaterne og er ikke underlagt instrukser fra nogen.
Den skal fungere autonomt som en overnational myndighed i fællesskabets interesse.
Det er en risikabel rolle. For på den ene side er en vis armslængde til medlemsstaterne nødvendig for at bevare en form for neutralitet. På den anden side er der en risiko for at komme ud af trit med, hvad medlemsstaterne og deres befolkninger ønsker.
Hvem kontrollerer EU-Kommissionen?
EU-Kommissionen risikerer altså nemt at blive et fritsvævende atom uden megen jordforbindelse. Det er en kritik, man ofte hører.
Gik EU-Kommissionen ikke for vidt i handelsaftalen med Canada, som det regionale parlament i Vallonien nedlagde veto mod? Gik den ikke for langt, da den foreslog nationale kvoter i den fælles flygtningepolitik?
Og var det ok, at EU-Kommissionen sagde ja til det amerikanske multinationale selskab Monsantos ønske om fortsat at sælge ukrudtsmidlet Roundup, der indeholder det omstridte stof glyfosat?
Bag disse spørgsmål ligger en mere grundlæggende bekymring. Alle er enige om, at EU-Kommissionen er en helt central aktør i EU. Men hvem kontrollerer egentlig EU-Kommissionen? Bliver den rent faktisk kontrolleret af nogen? Og hvordan?
Kommissionen er medlemsstaternes regering
I denne artikel forsøger jeg at besvare disse spørgsmål. Jeg vil sammenholde EU-Kommissionen med regeringen herhjemme i Danmark, fordi det er den nærmeste velkendte sammenlignelige nationale politiske aktør.
En regering har traditionelt tre opgaver:
- At fremsætte lovforslag for parlamentet.
- At følge lovregler op med administrative regler.
- At føre alle reglerne ud i livet.
Den sidste opgave er ikke så relevant i EU-sammenhæng, da EU-regler føres ud i livet af medlemsstaternes nationale forvaltninger.
I det følgende diskuterer jeg derfor EU-Kommissionens råderum til at løfte de to første opgaver. Sigtet er at vurdere, om EU-Kommissionen har for stort spillerum, og om medlemsstaterne har for få muligheder for at styre udviklingen.
Hvad angår den første opgave, at fremsætte lovforslag, ligner situationen i EU og Danmark i praksis hinanden.
Lovforslag laves begge steder af regeringen, men vedtages af de parlamentariske organer. Lovforslag er nok EU-Kommissionens mest synlige opgave, men indflydelsen er begrænset, fordi den kun foreslår og ikke beslutter dem.
Europa-Parlamentet, der repræsenterer medlemsstaternes befolkninger, og Ministerrådet, der repræsenterer medlemsstaternes regeringer, sidder her sikkert i sadlen.
\ Læs mere
Mange flere administrative regler end love
Den anden opgave er mere prekær. Det handler om at følge lovgivningen op med administrative regler, der udfylder, præciserer og giver nærmere indhold til lovene.
Det er en mindre synlig opgave, men den er vigtig og indeholder potentielt store mulighed for at præge lovreglerne, for djævelen ligger ofte i detaljerne. Det gælder både i Danmark og EU.
I Danmark laves administrative regler af regeringen, og de udstedes i form af bekendtgørelser. I EU laves de af EU-Kommissionen, og de udstedes i form af kommissions-direktiver, -forordninger eller -beslutninger.
I begge systemer er der tale om en omfattende opgave, for der er langt flere administrative regler end lovregler. I tabellen er situationen illustreret for EU’s vedkommende.
Som det fremgår, vedtages der typisk under 200 love om året i EU. Samtidig udsteder EU-Kommissionen årligt typisk 3-4.000 administrative regler.
Man kunne være bekymret for, om disse administrative regler bruges til at 'dreje' lovgivningen i en retning, som medlemsstaterne ikke ønsker.
To systemer kontroller EU-Kommissionen
Den samme bekymring kunne man måske have i forhold til den danske regering. Men i Danmark har vi parlamentarisme. Det sikrer, at regeringens holdning løbende er i overensstemmelse med folketingsflertallet.
EU er ikke et parlamentarisk system, og derfor har bekymringen en anden karakter i EU. På den baggrund er der indført særlige systemer til at føre kontrol med EU-Kommissionen.
Resultaterne fra et nyt forskningsprojekt, jeg har været en del af, viser, at udformningen af disse kontrolsystemer over tid har været et af de største institutionelle stridsspørgsmål i EU.
Med Lissabon-traktaten, der trådte i kraft i 2009, er der indført to sæt kontrolsystemer. Det første er rettet mod kontroversielle kommissionsregler, det andet mod mere tekniske og politisk mindre følsomme kommissionsregler.
Det første system bruges på områder som miljøpolitik, finansiel regulering og fødevarekontrol. Det fungerer på den måde, at både regeringernes organ, Ministerrådet, og befolkningernes organ, Europa-Parlamentet, kan nedlægge veto mod EU-Kommissionens administrative regler.
For eksempel nedlagde Europa-Parlamentet i efteråret 2016 veto mod EU-Kommissionens nye krav til information om finansielle produkter.
Det andet system bruges på områder som landbrugspolitik, fiskeripolitik og transportpolitik. Det fungerer på den måde, at EU-Kommissionens forslag skal godkendes af et udvalg med repræsentanter for alle medlemsstater, såkaldte komitologiudvalg.
Det var for eksempel dette kontrolsystem, der blev brugt, da EU-Kommissionen i efteråret 2017 godkendte Monsantos ønske om at forlænge tilladelsen til at sælge ukrudtsmidlet Roundup, der indeholder glyfosat.
Efter et højdramatisk forløb endte medlemsstaternes repræsentanter med at sige ja – og først derefter kunne EU-Kommissionen forlænge tilladelsen.
Vores forskningsprojekt viser, at det kan være svært at trække skillelinjen mellem kontroversielle og ukontroversielle kommissionsregler i praksis. Det fører ofte til langvarige diskussioner mellem Ministerrådet og Europa-Parlamentet.
Det kan virke frustrerende, men er i virkeligheden et sundhedstegn, for det viser, at begge institutioner tager kontrol med EU-Kommissionen alvorligt.
Den danske regering kontrolleres langt mindre
Uden for snævre EU-kredse lever de to kontrolsystemer et stille liv. De har ikke mediernes interesse og fylder ikke meget i reportager fra EU.
Men vores forskningsprojekt viser, at de er aktive, bliver brugt helt systematisk og sikrer medlemsstaterne en grad af kontrol med EU-Kommissionen, som er langt større end Folketingets kontrol med regeringen herhjemme i Danmark.
Det er for så vidt godt nyt. Men det er ikke ensbetydende med en national veto-mulighed. Skal EU-Kommissionen holdes i snor, kræver det, at et flertal af medlemsstaterne er enige om det.
Så det indebærer ikke nødvendigvis, at alting er godt set med danske øjne, for Danmark er på mange måder et skeptisk EU-medlem med nationale forbehold på centrale områder.
Interessevaretagelse kræver alliancer
Skal danske interesser forsvares i forhold til EU-Kommissionen, kræver det derfor alliancer med andre medlemslande. Men igen er situationen sammenlignelig med den hjemlige.
Skal regeringen holdes i snor, kan et enkelt folketingsmedlem eller et enkelt politisk parti sjældent gøre det alene. Der må opbygges koalitioner.
Alt i alt er EU-Kommissionen på godt og ondt krumtappen i EU-samarbejdet. Skal den fungere effektivt, kræver det en vis afstand til de enkelte medlemsstater, men ikke så meget, at den mister jordforbindelsen.
Kontrolsystemer er derfor helt centrale. De findes, og de fungerer. Skal de arbejde efter rent danske hensyn, kræver det diplomatisk benarbejde. Men det er mindretallets grundvilkår i alle demokratiske systemer.
