EU-liberaliseringen af de nationale jernbaner startede i 1991, da medlemslandene vedtog direktiv 1991/440, som kræver at jernbaneoperatøren (DSB) er finansielt separeret fra infrastrukturen (Bane Danmark).
Processen mod liberalisering og nedbrydning af de gamle statsejede jernbaneselskabers monopoler er stadig i gang. Mange medlemslande har accepteret og vedtaget EU's jernbanelovgivning, men de har ikke implementeret den.
Europa-Kommissionen har derfor kørt flere sager ved EU-domstolen samt publiceret en fjerde togpakke i januar 2013, som den håber baner vejen for en endelig liberalisering af jernbanerne. Den lange proces leder hen på tre spørgsmål: Hvorfor vil EU liberalisere jernbanerne? Hvorfor har medlemslandene ikke implementeret EU's jernbanelovgivning? Og hvad er fremtiden for EU jernbane liberalisering?
Liberalisering og det indre marked
Transport var inkluderet i Rom-traktaten som en fælles politik på linje med landbrugspolitikken, men medlemslandene afviste flere gange Kommissionens forslag til en fælles transportpolitik.
Det var først i 1980'erne, at der opstod et pres både nationalt og globalt for at liberalisere fly- og lastbiltransporten. Dette pres kom samtidigt med etableringen af det indre marked, hvor der opstod et større behov for transport på grund af mere EU-samhandel.
Både fly og lastbiler er internationale sektorer som krydser landegrænser i modsætning til jernbanerne, som mest kører inden for landegrænserne.
Op gennem 1960erne og 1970erne mistede de statsejede jernbaner markedsandel til fordel for den mere fleksible personbil og lastbil. Det førte til økonomiske problemer, hvor regeringer postede flere penge i deres jernbaner, uden at der skete markante forbedringer.
I 1980erne begyndte flere at kigge på forskellige strukturelle reformer, som kunne forny jernbanerne. Den mest radikale idé kom ved den svenske jernbanereform i 1987, som separerede infrastrukturen fra jernbaneoperatøren.
Ved at oprette en uafhængig infrastrukturforvalter (Banverket og i dag Trafikverket), som beholdt den gamle gæld, var det muligt for den svenske jernbaneoperatør (SJ) at få en frisk start.
Denne svenske governancemodel var prøvet i andre netværkssektorer, såsom flytrafikken, telekommunikation og energi, hvor EU-liberaliseringen havde separeret infrastrukturforvalteren og operatøren.
Desuden blev der oprettet uafhængige nationale styrelser til at varetage konkurrence og sikkerhed i sektorerne.
EU's valg af governancemodel
Det var derfor naturligt, at Europa-Kommissionen valgte denne løsning som grundelement i sin liberalisering af jernbanerne. Målet med liberaliseringen var at reducere de nationale regeringers indflydelse på den daglige ledelse af jernbaneoperatøren.
Desuden skulle oprettelsen af en infrastrukturforvalter sikre, at alle operatører havde lige adgang til infrastrukturen, og at infrastrukturen blev vedligeholdt. Jernbanestyrelsen var tilsynsførende myndighed, som var ansvarlig for jernbanesikkerheden. Derved blev de gamle statsmonopoler delt op i flere organisationer og uafhængige styrelser.
Det centrale direktiv som danner grundlag for denne strukturelle reform blev vedtaget i 1991 og efterfulgt af flere togpakker (2001, 2004, 2007 og 2011). Men jernbanesektoren er i mange lande langt fra liberaliset og i 2013 offentliggjorde Europa-Kommissionen den fjerde togpakke, som den håber, bliver den sidste.
Det er samtidig håbet, at den vil føre til en konkurrencedygtig jernbanesektor, som kan konkurrere med lastbiler og flytrafik, men der er stærke nationale kræfter i flere EU-lande, mest Tyskland, Østrig og Frankrig, som favoriserer deres nationale jernbaner trods liberaliseringen.
Nationalstaten og den nationale jernbanes rolle i samfundet
Indtil nu har EU's jernbanepolitik langsomt bevæget sig hen mod liberalisering. I over 20 år har Europa-Kommissionen og EU-parlamentarikere forsøgt at overtale medlemslandene til at liberalisere deres statsejede jernbanemonopoler.
De fleste lande har reformeret deres jernbaner, men en af de centrale årsager til den langsomme proces er den rolle, jernbanerne spiller i samfundet.
Historisk er jernbanerne forbundet med industrialiseringen og opbygningen af den moderne stat i det 19. århundrede. For eksempel i Frankrig hvor staten lånte penge til private investorer, som byggede den franske jernbaneinfrastruktur, men statsfinansieringen var betinget af tekniske specifikationer, samt hvor linjerne skulle gå.
Derved havde den franske stat fra begyndelsen en stor indflydelse på jernbaneinfrastrukturen. Den danske stat tog en lignende aktiv rolle i opbygningen af jernbaneinfrastruktur, hvor den både finansierede det meste af infrastrukturen og oprettede statslige jernbanevirksomheder, som senere blev til DSB.
I Storbritannien har private investorer modsat domineret og det britiske parlament begyndte først at regulere jernbanerne efter flere alvorlige ulykker med dødsfald.
Senere kom nationaliseringen af private jernbaner, som blev til store nationale statsmonopoler med stærke fagforeninger. Endvidere begyndte de nationale regeringer at tage en aktiv interesse i deres statsejede jernbaneselskab, især da mange jernbaner blev ved med at have økonomiske problemer trods statsstøtte.
Det statsejede kan spænde ben for nye selskaber
I flere lande, for eksempel Frankrig, blev public service-forpligtelser vigtige i forbindelse med at forbinde territoriet og befolkningen. Derved etableredes en national samhørighed samt mobilitet.
Disse forpligtelser var, for en del lande, mere vigtige end de samfundsøkonomiske overvejelser i forbindelse med produktivitet. For eksempel er Storbritannien det eneste land som har privatiseret det nationale jernbaneselskab, i resten af medlemslandene er det stadig de statsejet jernbaner som dominer.
I flere lande er der eksempler på, at det statsejede jernbaneselskab samt nationale styrelser spænder ben for nye jernbaneselskaber, som vil ind på markedet.
Her er Deutsche Bahn (DB) ofte nævnt som et eksempel. Det statsejede selskab har haft en ekspansiv strategi både på gods og passanger markedet, hvor det har opkøbt flere udenlandske selskaber og nu opererer i flere medlemslande.
Både Europa-Kommissionen og flere medlemslande har været kritiske over for Tyskland og DB, især i forhold til hvordan DB har finansieret sine opkøb af andre jernbaneselskaber. På grund af den tyske governance-model, hvor DB i Tyskland er ansvarlig for både infrastrukturen og jernbaneservicer, er det ugennemsigtigt hvordan DB finansierer sine forskellige aktiviteter.
Her er kommissionen, Europaparlamentet og andre medlemslande bekymret for at DB's opkøb er finansieret af den tyske stat, hvilket er problematisk for EU's jernbaneliberalisering.
En liberalisering på tilbagetog?
EU's jernbanepolitik fokuserer på konkurrence, reducerer statens indflydelse, reducerer statsmonopolet, etablerer en governancestruktur, som faciliterer konkurrence og lige adgang til infrastruktur, men anerkender samtidig en public service-forpligtelse, som repræsenterer størstedelen af al passagertrafik i medlemslandene. Her vil EU regulere, hvordan public service-ruterne bliver udbudt.
Som sagt står dette i modsætning til nogle medlemslande, som stadig vægter public service og støtter deres statsejede jernbaneselskab. Dette har ført til konflikter, ikke bare mellem Europa-Kommissionen og Ministerrådet, men også mellem medlemslandene, der har forskellige ideologiske overbevisninger.
Traditionelt set har Europaparlamentet støttet Europa-Kommissionen og presset på for mere liberalisering, senest i 2011 krævede Europaparlamentet komplet adskillelse mellem infrastrukturforvalter og jernbaneoperation. Men intensiv lobbyisme fra Tyskland, Frankrig og Østrig, samt fra Community of European Railways (CER) som repræsenter jernbaneselskaberne, har medført at Europaparlamentet i februar 2014 udvandede den fjerde togpakke med hensyn til adskillesen af infrastrukturforvalteren og jernbaneoperationen.
Flere aktører i EU's jernbanemiljø ser dette som et tilbageskridt for liberaliseringen og er bekymret for den videre forhandling mellem de to lovgivende institutioner – Europaparlamentet og ministerrådet – vil medføre mindre gennemsigtighed i finansieringen af jernbanerne.
Derved får de statsejede jernbaneselskaber en fordel over for privatejede selskaber, som ikke har støtte fra nationale regeringer og statskasser.
Det er meningen, at jernbanerne skal kunne konkurrere med lastbiltransport og korte flyture. Derfor er det vigtigt for Europa-Kommissionen, at de statsejede jernbaner kan omstille sig til konkurrence, og at medlemslandene implementerer EU lovgivningen.
Men den fjerde togpakke, som skulle være det sidste skridt mod fuld liberalisering, kan muligvis spænde ben for konkurrencen, da de skeptiske medlemslande nu har fået støtte fra Europaparlamentet.
Overordnet er vejen mod en konkurrencedygtig og tidssvarende jernbane stadig langsom.
