Hvad er udviklingsbistand?

Politikere og medier taler regelmæssigt om, at Danmark og de øvrige skandinaviske lande er stormagter, når det kommer til det at yde udviklingsbistand.

I Danmark bryster vi os af, at vi er et af ganske få lande, der lever op til ’FN-kravet’ om, at man skal give mindst 0,7 procent af bruttonationalindkomsten i udviklingsbistand.

Men det er de færreste, som ved, hvordan de rige landes uddeling af udviklingsbistand begyndte, hvordan man afgør, om noget er ’udviklingsbistand’, og hvorfor man er landet på en så besynderligt skæv størrelse som 0,7 procent af bruttonationalindkomsten.

I denne artikel giver jeg svarene på de spørgsmål.

Den første udviklingsbistand… gik til Vesteuropa

Udviklingsbistand som fænomen opstod i praksis efter 2. verdenskrigs afslutning i 1945.

Og man kan hævde, at de første væsentlige modtagere af international bistand var vesteuropæiske lande som Danmark og Vesttyskland, der lå mere eller mindre forkrøblede tilbage efter krigens hærgen.

I årene umiddelbart efter 2. verdenskrig var der stor nød i mange europæiske lande, og dette førte til omfattende social uro.

Amerikanerne var ikke mindst bekymrede for, at europæerne ville falde tilbage til diktatur, og de tilbød derfor i 1947 alle europæiske lande – i vest såvel som i øst – omfattende økonomisk bistand i form af gaver og lån; den såkaldte Marshallplan.

Sovjetunionen og de østeuropæiske lande afslog det amerikanske tilbud om hjælp, mens de vesteuropæiske lande tog imod.

Den amerikanske bistand var stærkt medvirkende til at bringe de vesteuropæiske lande på benene igen.

FN og EU gav tidligt udviklingsbistand

Samtidig gav Marshallplanen vigtig inspiration til, hvorledes man kan hjælpe andre lande på vej; ikke blot ved genopbygning som i Vesteuropa, men også ved egentlig udvikling.

Årene efter 2. verdenskrigs ophør var også kendetegnet ved, at mange tidligere europæiske kolonier i blandt andet Asien og Afrika opnåede selvstændighed, og som oftest var disse nye stater ganske fattige.

I 1949 blev det første FN-program for udviklingsbistand vedtaget – og samme år indledte USA et omfattende udviklingsbistandsprogram.

Ved dannelsen af det, som vi i dag kalder Den Europæiske Union, spillede relationerne til særligt en række franske og belgiske kolonier i Afrika en stor rolle.

Udviklingsbistand har derfor spillet en vigtig rolle i EU, lige fra EU’s oprettelse i slutningen af halvtredserne og helt frem til i dag.

Over årene har EU’s udviklingsbistand undergået væsentlige forandringer. Således er den vokset kraftigt, og antallet af modtagere er gået fra oprindeligt 24 i 1958 til omkring 130 lande i 2017.

Al bistand er ikke udviklingsbistand

Når vi i et velhavende land som Danmark yder udviklingsbistand, udviser vi internationalt samfundssind. At give megen udviklingsbistand er således udtryk for en høj grad af internationalt samfundssind.

At yde megen udviklingsbistand giver prestige – og med denne prestige følger indflydelse. De fleste lande, der giver udviklingsbistand, søger derfor at få det til at se ud, som om de giver rigtig meget.

Men ligesom alt, der glimter, ikke er guld, er al bistand ikke udviklingsbistand.

Ser vi tilbage på udviklingsbistandens unge år, er det svært ikke at forundres over, hvad donorlandene kunne finde på at betegne som bistand.

Der findes således adskillige absurde eksempler på, at et donorland forærede et udviklingsland maskiner, som var blevet overflødige i donorlandet, men hvor maskinerne i realiteten var ganske ubrugelige for modtagerlandet.

Disse fejlslagne projekter kaldes ’hvide elefanter’, og dem kan du læse meget mere om i boksen under artiklen.

De hvide elefanter viste et behov for at finde en fælles forståelse af, hvad der kunne udgøre udviklingsbistand.

Hvad tæller som udviklingsbistand?

Ved fastlæggelsen af denne fælles forståelse kom Organisationen for Økonomisk Samarbejde og Udvikling – bedre kendt under den engelske forkortelse OECD – til at spille en central rolle.

OECD oprettede nemlig Komitéen for Udviklingsbistand (forkortes DAC), som har fastlagt kriterier for, hvornår der foreligger ’rigtig’ udviklingsbistand – eller Official Development Assistance (ODA), som OECD kalder det.

Hvis et donorland skal give indtryk af, at det giver megen udviklingsbistand, skal bistanden i praksis opfylde OECD’s definition på ODA. Og definitionen har på den måde fået meget stor praktisk betydning.

De centrale elementer i ODA-kriterierne er:

1. Modtageren skal være klassificeret som et udviklingsland
2. Donoren skal være en offentlig myndighed
3. Det primære formål med bistanden skal være at fremme den økonomiske udvikling og velfærd
4. Der skal være tale om en gave (gaveelement)

Hvad tæller ikke som udviklingsbistand?

ODA-kriterierne indebærer, at overførsler til EU-lande som Rumænien og Bulgarien ikke kan kategoriseres som udviklingsbistand – for selv om disse lande i princippet er så fattige, at de ud fra Verdensbankens opgørelser falder inden for gruppen af udviklingslande, er de ikke medtaget på OECD’s liste over udviklingslande.

Tilsvarende kan de (meget store) samlede beløb, som gæstearbejdere ofte overfører til deres hjemlande, ikke medregnes, for det er kun offentlig bistand, der tæller.

Hjælp til at købe militærudstyr kan som helt klar hovedregel heller ikke medregnes, for tanks og bombefly har reelt aldrig økonomisk og social udvikling som primære formål.

Endelig vil eksempelvis et donorlands tilbud om at bygge en vej, mod at donorlandet får lov til at overtage naturressourcer i modtagerlandet, kun blive anset for udviklingsbistand, hvis værdien af vejen er så meget højere end værdien af naturressourcerne, at modtagerlandet opnår en gave på mindst 25 procent.

Ubrugelige gaver kan godt tælle med

Omvendt stiller ODA-kriterierne ikke krav om, at udviklingsbistanden faktisk skal komme modtagerne til gavn.

Der har således været eksempler på, at et donorland har foræret store mængder cement til et udviklingsland, men at denne cement under transporten er blevet udsat for vand, så den hærdede – og derfor blev ubrugelig.

Alligevel er der i princippet ikke noget, som afskærer donorlandet fra at medregne den ubrugelige ’cementgave’, når landet skal opgøre omfanget af sin ODA-udviklingsbistand.

Tilsvarende kan man også forære et udviklingsland en jernbane eller en vej og medtage dette som ODA-udviklingsbistand, selv om jernbanen eller vejen slet ikke vil være modtagerlandet til gavn (læs mere om fejlslagne projekter i boksen under artiklen).

ODA-kriterierne stiller heller ikke krav om, hvem i modtagerlandet der skal få gavn af udviklingsbistanden. Det betyder for eksempel, at en skole for børn af modtagerlandets mest magtfulde personer tæller lige så meget som en skole for modtagerlandets fattigste.

Noget-for-noget bistand vinder frem

Det er også værd at bemærke, at donorlandet i princippet kan stille krav om, at udviklingsbistanden skal bruges på køb af varer i donorlandet; altså at der bliver tale om ’bunden udviklingsbistand’ (på engelsk ’tied aid’).

Men det er jo langtfra sikkert, at det produkt, som er bedst og billigst for modtagerlandet, bliver produceret i donorlandet.

ODA-kriterierne er blevet fastlagt af OECD-landene, som er de rige, hovedsageligt vestlige donorlande. Andre donorlande har imidlertid fået en stadig mere fremtrædende rolle – herunder ikke mindst Kina.

Og disse andre donorlande føler sig generelt ikke bundet af ODA-kriterierne. Det betyder blandt andet, at de i højere grad er villige til at basere udviklingsbistanden på en ’noget-for-noget’ tilgang, hvor tildelingen af bistand sker til gengæld for eksempelvis adgang til naturressourcer.

Hvem giver udviklingsbistand – og hvor meget?

Ifølge OECD udgjorde den samlede ODA-udviklingsbistand fra medlemmerne af OECD’s DAC-komité i 2019 cirka 940 milliarder kroner. Der er imidlertid meget stor forskel på, hvor meget de forskellige donorlande giver.

I kroner og øre er EU (inklusiv medlemsstaternes egne donationer), USA og Japan de største bidragsydere (se figur herunder).

Ser man på kroner per indbygger, giver EU cirka 33 procent mere end Japan og godt 80 procent mere end USA (se samme figur).

Som det ses i figuren, er der tale om nogle meget store overførelser fra rige til fattige lande.

Penge fra rig til fattig er helt almindeligt

Hvis vi anskuer selve udviklingsbistanden isoleret, er den i bund og grund en form for institutionaliseret, frivillig, international Robin Hood: Man tager fra de rige (lande) og giver til de fattige (lande).

For en umiddelbar betragtning kan denne form for godgørenhed måske lyde ganske besynderlig – men kigger vi os lidt omkring, vil vi se, at det slet ikke er så usædvanligt, at de rige giver til de fattige.

Eksempelvis overfører de knap 55.000 indbyggere i den velhavende Rudersdal Kommune nord for København årligt i omegnen af en milliard kroner til fattigere kommuner i andre dele af Danmark.

Tilsvarende overfører den danske stat årligt omkring 3,7 milliarder kroner i såkaldte bloktilskud til de knap 57.000 indbyggere i Grønland – svarende til cirka 60.000 kroner per grønlænder.

Og inden for EU er oprettet en såkaldt ’samhørighedsfond’, der skal bidrage til, at de fattigere lande i EU indhenter de mere velhavende.

Hvordan vi landede på 0,7 procent af bruttonationalindkomsten (BNI)

Netop fordi udviklingsbistand er omfordeling fra rig til fattig, er det naturligt at opgøre et donorlands bistand i lyset af dette lands rigdom.

Den mest udbredte måde at opgøre et lands rigdom på er gennem den samlede årlige værdiskabelse i landet; landets bruttonationalprodukt (man har efterfølgende ændret fra bruttonationalprodukt til såkaldt bruttonationalindkomsten, som dog i vidt omfang er det samme).

På udviklingsområdet er der opstået en regel om, at verdens rige lande bør give mindst 0,7 procent af deres årlige bruttonationalprodukt som udviklingsbistand.

De 0,7 procent er et bemærkelsesværdigt skævt tal – og tallet har da også sin helt egen historiske forklaring, som du kan læse meget mere om i boksen under artiklen.

Med FN-resolution 2626 fra oktober 1970 blev der lagt op til, at verdens rige lande senest i midten af 1970’erne skulle yde 0,7 procent af BNI i ODA-støtte til verdens fattige lande.

I 1975 blev Sverige og Nederlandene de to første lande, som nåede op over 0,7 procent-tærsklen. Norge og Danmark fulgte snart efter. Og Luxembourg kom med i 2000.

I 2013 nåede Storbritannien op over 0,7 procent-tærsklen, men bortset fra disse lande har de øvrige af verdens rige lande enten aldrig eller kun undtagelsesvis været oppe over 0,7 procent; se nærmere i figuren herunder.

Figuren viser, hvilke af de 24 DAC-lande der giver den største del af BNI til udviklingsbistand. (Kilde: OECD)

Store forskelle på EU-landene

Ser vi på, hvor meget EU og de 27 medlemsstater samlet giver i udviklingsbistand (ODA), er der tale om et beløb på 600 milliarder kroner, svarende til 0,41 procent af BNI.

Dette gennemsnitstal dækker imidlertid over betragtelige forskelle, hvor de gamle EU-medlemsstater i Vesteuropa giver fra 0,14 procent (Grækenland) til 1,05 procent (Luxembourg) af BNI, mens de nyere medlemsstater i primært Central- og Østeuropa giver fra 0,10 procent (Bulgarien, Letland og Rumænien) til 0,29 procent (Malta) af BNI.

I praksis agerer EU-Kommissionen indpisker på området, således at den igen og igen søger at presse medlemsstaterne til at leve op til tidligere afgivne løfter om at øge udviklingsbistanden.

Mere noget-for-noget bistand

Det afsluttende, store spørgsmål er selvfølgelig, hvad fremtiden vil bringe. På kort sigt vil det billede, som vi har tegnet ovenfor, formentlig ikke ændre sig meget.

På lidt længere sigt, vil vi derimod kunne forvente store ændringer.

For det første har særligt Kina givet bistand på en måde, som i høj grad er baseret på ’noget-for-noget’ – ikke mindst på handelsområdet.

Det er nærliggende at antage, at EU i højere grad end tilfældet er i dag vil gøre det samme.

For det andet kan man forvente, at nogle emner bliver endnu mere fremtrædende i fremtidens udviklingsbistand. Det gælder særligt håndtering af klimakrisen, af migration/flygtninge, af sikkerhed/terrorisme, og af sundhed/pandemier.

Allerede i dag spiller disse emner en stor rolle i EU’s udviklingsbistand – så der er som sådan blot tale om, at de bliver endnu tydeligere i fremtiden.

En verden i opbrud

For det tredje vil der ske en ændring i styrkeforholdet mellem på den ene side visse udviklingslande og på den anden side donorer som EU.

Vi har allerede vænnet os til, at IT-software udvikles i Indien, og at blandt andet computere, mobiltelefoner og biler produceres i Kina.

Vi synes også, at det er naturligt, at Jaguar i dag er ejet af en indisk virksomhed, mens Volvo er ejet af en kinesisk.

Den klassiske opdeling med ’de rige vestlige lande’ over for ’alle de andre fattige lande’ er tydeligt under opbrud – og dette opbrud slutter ikke foreløbigt.

Ét af de mere spektakulære eksempler på denne ændring af den klassiske verdensorden oplevede vi i forbindelse med finanskrisen, der begyndte i 2007, og som blandt andet ramte Portugal hårdt.

Portugal fik hårdt brug for udenlandske investeringer. Og det var da bemærkelsesværdigt, at i den situation var det særligt Angola – den olierige, tidligere portugisiske koloni i det sydvestlige Afrika – som kom den gamle kolonimagt til undsætning.

Denne artikel bygger på min bog 'Den Europæiske Union og udviklingslandene', læs mere her.