Hvordan kan man bekæmpe korruption og misbrug af udviklingsbistand?

Ordet 'korruption' stammer fra det latinske ord 'corrumpere', som betyder 'at ødelægge'. I dag betegner korruption misbrug af en betroet position.

Korruption eksisterer i både rige og fattige samfund, men problemet er særligt stort i udviklingslandene, hvor der ikke mindst er fokus på misbrug af udviklingsbistandsmidler.

Til tider får man ligefrem indtryk af, at korruption og udvik­lings­bistand er uadskillelige.

I denne artikel vil jeg forklare, hvordan EU har valgt at bekæmpe korruption med EU-midler i EU-landene. Og foreslå, at samme metode anvendes til at bekæmpe korruption med bistandsmidler i udviklingslandene.

Men først er det på sin plads at fastlægge, hvad korruption er.

Korruption er ikke let at definere

Den måske mest anvendte definition er udviklet af den internationale interesseorganisation Transparency International, hvis mål er at bekæmpe korruption.

De definerer korruption som »misbrug af betroet myndighed for egen vindings skyld.«

Denne definition er meget vid og simpel. Det giver den en stor styrke. Men det gør den samtidig upræcis.

Det skaber problemer i praksis. Hvis man for eksempel vil straffe personer, der medvirker til korruption, er der brug for en klar og præcis definition.

Internationale konventioner er modstridende

Over de seneste årtier har adskillige internationale organisationer udarbejdet internationale konventioner, som fastlægger, hvorledes stater skal bekæmpe korruption.

Det gælder blandt andet FN, OECD, Den Afrikanske Union og Europarådet (som tilmed både har en strafferetlig og en civilretlig).

Flere af disse konventioner indeholder en række præcise definitioner af 'korruption'.

Udfordringen er imidlertid, at definitionerne i mange henseender er indbyrdes modstridende. Eksempelvis:

• Nogle anser det for acceptabelt med betaling af småbeløb i forbindelse med forretningstransaktioner (smørelse). Andre accepterer slet ikke bestikkelse.
• Nogle gælder alene bestikkelse af udenlandske tjenestemænd. Andre finder væsentligt bredere anvendelse.
• Nogle gælder alene korruption i den offentlige sektor. Andre omfatter også den private sektor.
• Nogle kræver, at der er tale om en 'utilbørlig fordel'. Andre har ikke formuleret et sådant krav.
• Nogle kræver, at den implicerede person handler 'i strid med sine officielle pligter'. Andre opstiller ikke dette krav.
• Nogle kriminaliserer det at give bestikkelse ('aktiv bestikkelse'). Andre kriminaliserer også det at modtage bestikkelse ('passiv bestikkelse').

Som det fremgår, er det forholdsvis let at finde en god og generel, men desværre samtidig upræcis, definition af 'korruption'.

Til gengæld eksisterer der ikke en alment anerkendt, entydig og præcis definition.

Denne uklarhed giver problemer, når de enkelte stater skal udarbejde lovgivning imod korruption. Et rigt land som Danmark med mange, dygtige embedsmænd i de berørte ministerier kan løfte denne opgave.

Omvendt er opgaven svær at løfte for et fattigt udviklingsland med ganske få embedsmænd, som sideløbende skal løfte et utal af andre, tunge opgaver.

'Korruption' er ikke altid skadeligt

Når vi skal finde ud af, om korruption altid er skadeligt, er det klogt først at kigge på et konkret eksempel.

I 1997 indførte det fattige afrikanske land Uganda regler om, at alle børn skulle have tilbud om gratis skolegang på grundskoleniveau. Det førte til, at antallet af børn, der gik i skole, voksede markant.

Men skolerne fik ikke tilsvarende flere ressourcer. Der blev derfor mangel på lærere – og lærerne blev ovenikøbet underbetalt.

Hvis en lærer ikke kan leve af sin løn, har læreren grundlæggende tre muligheder:

1. Læreren kan sige op for at finde andet arbejde.
2. Læreren kan vælge at blive og tage ekstraarbejde for at tjene noget ved siden. Men ekstraarbejdet gør det umuligt fuldt ud at levere den krævede undervisning.
3. Læreren kan levere sin undervisning, men bede elevernes forældre om hjælp til at supplere lønnen, så det bliver muligt at overleve.

For eleverne er den sidste løsning givetvis den bedste. Men hvis en lærer fast modtager mad eller penge direkte fra elevernes forældre mod til gengæld at levere den undervisning, som følger med jobbet, vil det udgøre 'korruption' i de fleste definitioner.

Der er altså situationer, hvor 'korruption' ikke nødvendigvis er et onde.

Systematisk korruption er stort set altid skadeligt

Disse situationer er dog undtagelsen, der bekræfter reglen. Forskning viser nemlig, at systematisk korruption næsten altid er skadeligt.

I langt de fleste tilfælde vil systematisk korruption have økonomiske omkostninger, fordi det undergraver borgernes villighed til at tage forretningsmæssige initiativer.

Det har ligeledes politiske omkostninger, idet det undergraver tilliden til samfundsinstitutioner, hvis man for eksempel let kan få en byggetilladelse, når blot man bestikker den relevante myndighed.

Og det har sociale omkostninger, fordi det omfordeler goder og magt til nogle, der ikke har gjort sig fortjent til det.

Undergraver støtte til udviklingsbistand i donorlande

Hertil kommer, at korruption også undergraver den folkelige støtte til udviklingsbistandsprogram­mer i donorlande som Danmark.

Det bliver nemlig svært at overbevise skatteborgere om, at de skal give bistand til udviklings­landene, hvis en del af midlerne ender på hemmelige schweiziske bankkonti.

Det helt store problem ved korruption i forbindelse med udviklingsbistand er dog, at de mennesker, som lider nød, ikke modtager den hjælp, som donoren har givet.

Hvorfor har vi ikke stoppet korruption for længst?

Første skridt i kampen mod korruption er at fjerne viljen til at være korrupt.

Forskning viser, at hvis sandsynligheden for at blive fanget og straffet i forbindelse med korruption er stor, har det en mærkbart afdæmpende virkning på villigheden til at være korrupt. Dette gælder i både rige og fattige lande.

Accepterer vi denne antagelse, er den mest umiddelbare måde at bekæmpe korruption på et system, der effektivt kan opdage og sanktionere korruption.

Men hvorfor har man ikke for længst etableret sådanne systemer?

Svaret er, at udviklingsbistand ikke kun handler om at hjælpe fattige lande. Udviklingsbistand handler også om internationale relationer og diplomati.

Hvis et (vestligt) donorland konstaterer, at der er sket misbrug af udviklingsbistand, vil donoren først lægge politisk pres på modtagerlandet for at få de misbrugte midler returneret til udviklingsprojektet.

Det er imidlertid alene op til modtagerlandets egne myndigheder at afgøre, hvorvidt og hvordan der skal reageres over for de personer, som har misbrugt midlerne.

Jo højerestående den mistænkte person er, jo mindre sandsynligt er det, at modtagerlandets myndigheder vil (eller tør) reagere.

Hvis donoren ikke er tilfreds med modtagerlandets reaktion, er den eneste reelle sanktionsmulighed normalt at stoppe for yderligere udviklingsbistand til modtagerlandet.

Men hvis man stopper for yderligere bistand, rammer man jo de mennesker i modtagerlandet, som skulle nyde godt deraf.

\ Læs mere

Lav dansk korruption begyndte med enevælden

Sådan fungerer EU's anti-korruptionsmodel

En bedre model til at hindre korruption med udviklingsbistand findes i EU.

EU sender nemlig meget store beløb ud til sine medlemsstater. Særligt tidligere har der været omfattende korruption med disse midler.

Det har fået EU til at fokusere på at hindre korruption. EU's midler uddeles gennem myndighederne i de enkelte medlemsstater.

Disse myndigheder har samtidig pligt til at kontrollere, at pengene ikke havner i de forkerte lommer. Sker det alligevel, har de nationale myndigheder pligt til effektivt at sanktionere overtrædelserne. Det kan for eksempel være gennem fængselsstraf.

EU-Kommissionen kontrollerer, at medlemsstaterne opfylder disse pligter. Hvis en medlemsstat ikke opfylder pligterne, kan Kommissionen anlægge sag mod medlemsstaten ved EU-Domstolen.

Kan EU's model fungere i udviklingslande?

Kopierer man EU's anti-korruptionssystem over til donorers bestræbelser på at hindre korruption med udviklingsbistand, vil det indebære følgende:

1. Det land, som modtager udviklingsbistand (det vil sige udviklingslandet), bliver forpligtet til effektivt at kontrollere, hvorledes midlerne bruges.
2. Hvor der konstateres misbrug af midlerne, er modtagerlandet forpligtet til at reagere over for misdæderen.
3. Modtagerlandets reaktion skal have en reelt afskrækkende virkning.
4. En uafhængig myndighed uden for modtagerlandets kontrol skal kontrollere, a) hvorledes midlerne bruges, b) at modtagerlandets kontrol er effektiv, og c) at sanktioneringen af overtrædelser er effektiv.
5. Modtagerlandet vil blive stillet til ansvar, hvis det ikke lever op til pligterne.

Den effektive kontrol og de effektive sanktioner skal være særligt nidkære over for personer med stor magt. Eksempelvis over for højtstående regeringsministre og embedsmænd.

For hvis landets 'store fisk' ikke selv tør misbruge bistandsmidlerne, vil de være mindre tilbøjelige til at acceptere, at ’små fisk’ kaster sig ud i et sådant misbrug.

Hermed ikke sagt, at regler om kontrol og sanktioner udgør en optimal løsning. Hverken i Danmark eller i Zimbabwe er kontrol og sanktioner tilstrækkeligt til at udrydde korruption.

Hvis vi for alvor vil begrænse korruptionen, har det større betydning, at magthavere på alle niveauer i et samfund ikke accepterer korruption. Dette er imidlertid en meget langsigtet løsning.

På kort sigt synes klare regler, der sikrer kontrol og sanktioner mod korruption, derfor at være den bedste løsning.

\ Læs mere

MYTE: Har kolonifortid betydning for dansk udviklingsbistand?

Kan donorer sætte så håndfaste krav?

Der er imidlertid et stort problem med ovenstående løsningsmodel. Mange donorer mener nemlig, at modellen kolliderer med princippet om, at udviklingslandene skal gives ejerskab over deres egen udvikling.

Det vil sige, at udviklingslandene og ikke donorerne skal tage ansvar for, at forholdene forbedres i udviklingslandet.

Men er dette argument rimeligt at bruge i forhold til korruption?

Efter min mening er svaret nej. For udviklingsbistand handler jo om at hjælpe mennesker, som har behov for hjælp.

Det handler ikke om at overføre udviklingsbistandspenge til schweiziske bankkonti tilhørende for eksempel velhavende ministre og højtstående embedsmænd i modtagerlandet.

\ Læs mere

Sådan bør EU bekæmpe korruption i Afrika

\ Læs mere

Hård linje i 1800-tallet udryddede korruption i Danmark