Når der skal træffes beslutninger i EU, sker det to steder: I Europa-Parlamentet og i EU's Ministerråd.
I Europa-Parlamentet sidder direkte valgte europaparlamentarikere, og i Ministerrådet er EU's medlemslande repræsenteret af den relevante minister.
Det betyder, at når Ministerrådet for Landbrug og fiskeri mødes, så sidder den danske fødevareminister med, og når Rådet for Konkurrenceevne mødes, er det den danske erhvervs- og vækstminister.
Der træffes mange vigtige beslutninger i EU om alt fra økonomi til udenrigspolitik, og det er derfor vedtaget i traktaten, at den, der repræsenterer et medlemsland, skal være på 'ministerniveau'.
Det betyder i praksis, at et land kan lade en anden end ministeren indtage ministerens plads i ministerrådet. Indtil nu har vi ikke rigtig vidst, hvor meget det foregår, og om der er forskel mellem lande. Men vi har gennemført en ny undersøgelse, der viser, at der er stor forskel på, hvor ofte et land sender en anden end ministeren til møderne i EU’s ministerråd.
Ministre kan forhandle på en anden måde end embedsmænd
Spørgsmålet om, hvorvidt det er en minister eller en embedsmand, som sidder på ministerens plads i EU's ministerråd, er relevant at undersøge af en række forskellige grunde:
For det første er ministrene politikere, og de bidrager med det, vi kalder indirekte legitimitet til beslutningsprocessen. Når ministrene træffer politiske beslutninger, kan de stilles til ansvar på en anden måde, end embedsmænd kan, selvfølgelig under forudsætning af, at de sidder på et demokratisk mandat, som er givet til dem af folket.
For det andet har embedsmænd allerede forhandlet en lang række ting på plads, inden et lovforslag rammer ministerrådets bord. Tidligere undersøgelser har vist, at de ting, der er tilbage til ministrene at forhandle om, er de ting, der er politisk sensitive og spørgsmål, der har store økonomiske implikationer.
Sagt på en anden måde: det politiske niveau i ministerrådet skal træffe beslutninger, som er kendetegnet ved, at der er politisk uenighed, og at de koster mange penge.
Der skal tages beslutninger, embedsmænd længere nede i systemet allerede har vurderet, er for kontroversielle til, at en embedsmand kan tage stilling til det.
For det tredje kan ministre forhandle på en anden måde, end embedsmænd kan. En undersøgelse i Danmark blandt tidligere ministre og embedsmænd viser, at ministre på en anden måde end embedsmænd kan netværke og lave kompromiser, hvilket medfører, at ministrene kan få et mere optimalt forhandlingsresultat.
Hvor ofte sender EU-landene en minister?
Derfor ville vi gerne undersøge, hvem der rent faktisk repræsenterer medlemslandende i ministerrådet. Det har vi gjort for perioden fra 2005-2009. Resultaterne fremgår af tabellen.
Tabellen viser, at der er ret stor forskel mellem EU-landene. Finland var i perioden repræsenteret af en minister til 93 procent af alle møder, mens Storbritannien var repræsenteret af en minister i blot 56 procent af alle møder. Danmark befinder sig i midten, vi var repræsenteret af en minister i 77 procent af alle møder.
Som tabellen også viser, kan vi se, at i nogle lande, for eksempel Storbritannien og Rumænien, betyder det også noget, om man har en juniorminister, man kan sende. Så det er nok ikke helt validt at sige, at Storbritannien er det land, der er mindst repræsenteret af en minister.
I stedet kan man se på, hvilke lande der oftest er repræsenteret af en neutral embedsmand. Her kommer Danmark i klub med Cypern, Grækenland, Estland og Letland. Alle lande, der er repræsenteret af en neutral embedsmand i mere end 20 procent af alle møder. Gennemsnitligt er EU-landene repræsenteret af en minister eller junior minister i 85 procent af møderne og af en neutral embedsmand i 11 procent.
Hvornår sender landene en minister?
Vi kan altså konstatere store forskelle på tværs af lande. Men vi ville også gerne vide, om der er systematiske forskelle i, hvornår landene lader sig repræsentere af en embedsmand eller en politiker (en minister eller en juniorminister).
Undersøgelsen peger på, at følgende forhold har betydning for, om ministre deltager:
- Jo flere vigtige sager, der er på dagsordenen, des flere ministre er til stede.
- Hvis mødet omhandler et politikområde, hvor EU bestemmer meget (for eksempel landbrug), er der flere ministre til stede, end hvis det omhandler et område, hvor EU bestemmer mindre (for eksempel sundheds-området).
- Hvis politikerne i hjemlandet er positivt stemt over for EU, er ministre mere tilbøjelige til at deltage i møder. politikerne i ministerrådsmøder. Og omvendt: Jo mere positivt indstillet befolkningen er over for EU, des sjældnere deltager ministrene.
Afstand til Bruxelles tilsyneladende uden betydning
Der var også en række hypoteser, som vores undersøgelse ikke kunne bekræfte:
- Hvis landet har både ministre og juniorministre, forventede vi, at de oftere vil sende en af de to aktører, men det fandt vi ikke belæg for.
- Vi forventede også, at såfremt landets hovedstad ligger tæt på Bruxelles, hvor møderne afholdes, vil ministrene oftere deltage, end hvis hovedstaden ligger langt væk. Det var der heller ikke belæg for.
Hvad betyder vores fund?
Vores undersøgelse viser først og fremmest, at EU-landene ret ofte lader sig repræsentere af en embedsmand, og at Danmark er et af de lande, der gør det oftest.
For det andet viser vores undersøgelse, at EU-landene generelt er mere tilbøjelige til at sende en minister, hvis der er noget vigtigt på dagsordenen, eller hvis politikområdet er vigtigt.
Det understreger, at landene opfatter det som vigtigt at sende en politiker til de vigtigste forhandlinger i rådet.
Der er argumenter for, at medlemslandene bør sende en minister til rådsmøder, som er begrundet i behovet for at sikre demokratisk legitimitet til de beslutninger, som bliver taget. Men vores undersøgelse indikerer ligeledes, at spørgsmålet om indflydelse kan spille en central rolle.
Det kunne være interessant at undersøge endnu mere, end vi har gjort indtil nu. Ikke mindst i lyset af, hvor ofte Danmark lader sig repræsentere af en embedsmand.
