Har embedsmænd mere magt end politikerne?
Er det efterhånden blevet sådan, at ministeriernes jurister og cand.scient.pol.er har mere at skulle have sagt end politikerne? Spørg Videnskaben finder et svar hos forskerne.

Christian Friis-Bach gik i november 2013 af som udviklingsminister, fordi hans ministerium havde tilbageholdt oplysninger for Folketinget. Sidenhen fik en række embedsmænd en alvorlig kritik i et tjenesteligt forhør. Kritikken gik på, at embedsmændene ikke at have videregivet informationer til ministeren og departementchefen.

 

En række skandalesager har i de seneste år involveret embedsmænd i ministerierne.

Embedsmænd som efter idealerne burde være politisk neutrale.

Det gælder for eksempel behandlingen af statsminister Helle Thorning-Schmidts og hendes mands skat, den tidligere justitsminister Morten Bødskovs misinformering af retsudvalget og tidligere udviklingsminister Christian Friis-Bachs rolle i GGGI sagen.

Spørg Videnskaben stiller i dag skarpt på de højtuddannede tjenere, som betjener ministrene. Hvor meget bestemmer embedsmænd egentlig?

»Har Folketinget og politikerne overhovedet nogen magt? Er det ikke embedsmændene, som bestemmer det hele?« Skriver læseren Peter Ole Kvint i en mail til os.

Vi sender straks spørgsmålet videre til Jørgen Grønnegaard Christensen, professor emeritus på Institut for Statskundskab, Aarhus Universitet.

Hans svar på, om embedsmændene i virkeligheden bestemmer, kommer prompte:

»Det gør de i hvert fald ikke. Det er det korte og klare svar på det. Det dybere svar er lidt mere indviklet,« siger professoren.

Embedsmænd klarer de upolitiske emner

Vi vælger dog alligevel at kaste os ud i det. Embedsmænd og fagspecialister har nemlig noget at skulle have sagt, men kun i tilfælde hvor spørgsmålet ikke er på den politiske dagsorden.

Fakta

Fra 1890'erne udviklede vi Danmark en unik adskillelse mellem politik og administration. End ikke de øverste embedsmænd bliver skiftet ud, når vi får ny regering. Neutralitet og loyalitet over for den til en hver tid siddende regering er de fremherskende idealer for en god embedsmand. Siden midten af 1980'erne er det blevet mere almindeligt, at embedsmænd ikke blot fungerer som tekniske og upolitiske administratorer, men tillige som loyale medspillere og politiske rådgivere for ministeren. Derfor har der været debat om, hvorvidt i Danmark skulle have politiske embedsmænd, som bliver skiftet ud, når vi får ny regering. Kilde: denstoredanske.dk

Det kan ifølge professoren være i to tilfælde:

  • Opdatering af ukontroversiel lovgivning. Hvert år bliver massevis af lovgivning set igennem og fornyet uden større politiske debat.
     
  • Komplicerede og tekniske emner, som partierne ikke går så meget op i. Et eksempel er, at politikerne når til enighed om de store linjer i trafikpolitikken, men at det er fagfolk, der finder ud af om løsningen skal være diesel- eller eldrevne tog.

»Det er helt urealistisk, at politikerne skulle have overskud til at sætte sig ind i og tage stilling til alle sager,« siger Jørgen Grønnegaard Christensen.

Han forklarer, at politikerne således har accepteret, at embedsmændene finder ud af tingene, så længe politikerne ikke selv har en holdning til området.

»Der er masser af eksempler på det inden for alle ministerområder. Men det betyder ikke, at embedsmændene bare kan gøre, hvad de finder for godt. De skal hele tiden være opmærksomme på, at de ikke lægger en fælde for deres egen minister. Det hindrer ikke, at man i det ene eller andet ministerium eller styrelse kan have sine egne fikse forestillinger om, hvordan verden er og bør være indrettet.«

Forskellige muligheder for at udøve indflydelse

Heidi Salomonsen er lektor i politik og administration på Aalborg Universitet og har forsket i, hvad der foregår i ministerierne.

»Man kan ikke sige sig fri for, at det er muligt for embedsmænd at udøve indflydelse. Men der er ministerier, hvor embedsmænd har større mulighed for det end andre.«

Forskeren har et bud på en række faktorer, der spiller ind:

  • Hvor ofte udskiftningen sker på ministertaburetterne.
  • Ministerens faglige ballast.
  • Ministerens ønsker til samarbejdet med embedsmændene.
  • Størrelsen på ministeriet.

Måske mere indflydelse til embedsmanden, når en ny minister får tjansen

Hele seks gange har regeringsleder Helle Thorning-Schmidt skiftet ministre ud, siden hun fik statsministerposten i 2011.

»Den her regering har været rimeligt hårdt ramt, når det gælder udskiftning af ministre,« siger lektor Heidi Salmonsen.

Fakta

Halvdelen af regeringens nye ministre kender i dag ikke noget særligt til det stofområde, de får overdraget. Indtil begyndelsen af 1960’erne var det kutyme, at en ny minister var fagligt klædt på. Landbrugsministeren var landmand, justitsministeren var jurist osv. Kilde: Professor emeritus Tim Knudsen i Kristeligt Dagblad.

Hun siger, at frekvensen i udskiftningen af ministre kan have betydning for, hvor meget indflydelse embedsmænd har mulighed for at udøve. Heidi Salomonsen siger dog, at det er et ræsonnement, som ikke er dokumenteret.

Logikken bygger på, at nye ministre har brug for at blive sat ind i tingene, før vedkommende kan komme ud over stepperne med sine visioner.

Jo oftere en minister skiftes ud, jo oftere har embedsmændene altså mulighed for at hjælpe ministeren med at finde ud af, hvilke sager der skal prioriteres.

Ministre er politikere og ikke embedsmænd. Men nogle ministre er fra starten bedre klædt på til at forstå embedsmændene og ministeriets sager end andre.

En justitsminister kan for eksempel have en faglig baggrund som jurist eller en miljøminister kan have haft et miljøordførerskab og have siddet i relevante udvalg, før vedkommende fik ministerhvervet. Med forhåndskendskab har ministeren i lidt mindre grad brug for embedsmændenes hjælp til at forstå sagerne i ministeriet.

Nogle ministre er mere detaljeorienterede end andre

En anden faktor er ministerens ønsker til samarbejdet med embedsmændene.

Jo mindre ministeren ønsker eller har mulighed for at sætte sig ind i sagerne og deres detaljer, des mere er der for embedsmanden at tage stilling til.

»Nogle ministre vil gerne have hele sagsmappen, og andre ønsker blot at få et referat på en halv side,« fortæller lektor Heidi Salomonsen.

Forskeren forklarer, at forskellene både kan skyldes de enkelte ministres temperament og hvor stor mængden af sager og politiske forslag er i et ministerium. Ingen minister kan sætte sig ind i alle sager og slet ikke i de store ministerier. I et kæmpestort ministerium som for eksempel det nuværende Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale forhold har minister Manu Sareen således ikke mulighed for at kende til alt i detaljen. Og det giver plads til, at embedsmændene kan give deres besyv med.

Fakta

Amerikanske politologer er i øjeblikket optaget af det, de kalder styrelsesideologier (agency ideologies). Det drejer sig om, at ministerierne som organisationer også hver især har idéer om, hvordan administrationen af deres områder bør køres. Kilde: Jørgen Grønnegaard

»Men det er ministeren, som sætter de politiske pejlemærker for, i hvilken retning ministeriet skal arbejde,« siger Heidi Salomonsen.

Skandaler har ikke nogen åbenlys fællesnævner

Heidi Salomonsen understreger, at selvom der er de her muligheder for at udøve indflydelse, mener hun, at embedsmændenes magt er tøjlet godt nok i det danske demokrati.

»Langt hen ad vejen foregår det her helt uproblematisk,« siger hun.

Heidi Salomonsen er ikke blind for, at vi i de senere år har set den ene skandalesag efter den anden, hvor embedsmænd har været for politiske som for eksempel i skattesagen og sagen om det aflyste Christina-besøg.

»Men der er ikke nogen åbenlys fællesnævner for, hvad der er gået galt i de her skandalesager, vi har set,« siger Heidi Salomonsen.

Konsekvenser hvis embedsmænd misbruger magt

Forskeren fortæller, at det desuden vil være temmelig dumt at misbruge sin position, og derfor sker det sjældent, at nogen gør det.

»Ja, en embedsmand kan bruge sin indflydelse til at modarbejde regeringen og dens politik, men så holder man ikke ret længe som embedsmand,« siger Heidi Salomonsen.

Ofte foretrækker embedsmændene faktisk at arbejde under en minister med gennemslagskraft, fordi en sådan minister er bedre til at tiltrække økonomiske ressourcer til ministeriet.

Således klogere på magtforholdene i ministerierne lukker vi og slukker for denne Spørg Videnskaben. Vi sender Peter Ole Kvint en t-shirt for det gode spørgsmål. Har du også et spørgsmål til videnskaben, så send det til redaktionen@videnskab.dk. Så har du også chancen for at vinde en fed t-shirt.

Hvis du er helt tom for gode spørgsmål, kan du som noget nyt købe t-shirten i Universes webshop.

Videnskab.dk Podcast

Lyt til vores seneste podcast herunder eller via en podcast-app på din smartphone.