’Nye’ donorer i Afrika: Større politisk manøvrerum?

I løbet af det seneste årti har de traditionelle bistandsdonorer sat lighedstegn mellem effektiviteten af bistanden – altså hvor meget social og økonomisk udvikling vi får for vores penge – og lokalt ejerskab af bistandspengene og -ideerne. Derfor har traditionelle donorer igangsat en proces, der skal give ejerskab til bistandsmodtagerregeringer.

Denne proces kommer tydeligst til udtryk i Paris-Deklarationen, der kort fortalt søger at øge lokalt ejerskab af bistanden, tilpasse bistanden til lokale udviklingsplaner, harmonere måden bistand bliver givet på, skabe resultater og sikre gensidig ansvar.

Paradoksalt har gentagne innovationer i bistanden især i forhold til afrikanske lande givet donorer mere og mere ejerskab over udviklingslandenes nationale politikker – og har dermed haft den stik modsatte effekt af intentionerne.

Den situation er måske ved at ændre sig. En række personer og institutioner i og udenfor Afrika peger på, at de såkaldt nye donorer fra for eksempel Kina, Indien og Brasilien vil ændre dette, fordi deres bistand vil skabe konkurrence mellem donorer, som modtagerlandene vil kunne udnytte til at øge deres manøvrerum til selv at definere, implementere og finansiere deres politikker.

Nye donorer ikke skyld i forandringer

Virkeligheden er nok ikke så enkel. Denne undersøgelse viser, at denne forandring måske er på vej, men ikke for alle lande i Afrika, og forandringen sker ikke fortrinsvis på grund af bistanden fra de nye donorer.

Fra litteraturen om politisk manøvrerum i Afrika ved vi, at følgende aspekter er afgørende for graden af dette manøvrerum: Økonomisk afhængighed af ekstern finansiering, gældsbyrden, antallet af eksterne aktører og en klar politisk vision.

Sagt på en anden måde er manøvrerummet i Afrika påvirket af politiske og økonomiske forandringer, der pågår i Afrika lige nu. De inkluderer de nye donorer, stigende råvarepriser og adgang til kredit.

De nye donorer offentliggør ikke deres bistand efter de samme principper som de traditionelle donorer. Koblet med det faktum, at de bryder de traditionelle donorers monopol på bistand betyder det, at de nye donorers tilstedeværelse i Afrika er meget politiseret.

Derfor ser man ofte nyhedsmedier, der fortæller om, at for eksempel kinesisk bistand nu er meget større end amerikansk bistand til kontinentet. Faktum er dog, at kinesisk bistand til Afrika kun udgør halvdelen af Storbritanniens, en tredjedel af Frankrigs, eller 1/6 af USA's bistand til Afrika.

Andre nye donorer er bistandsmæssigt langt mindre betydningsfulde end Kina. Traditionelle donorer vil altså også være vigtige i fremtiden.

Finansiel strøm er ikke nødvendigvis donation

Årsagen til disse politiserede udmeldinger skal blandt andet findes i det faktum, at nye donorers bistand er mikset med andre finansielle strømme såsom eksportkreditter og investeringsstøtte. Disse strømmes formål er ikke først og fremmest at skabe social og økonomisk udvikling i udviklingslandene og er derfor ikke defineret som bistand af DAC.

Sammenblandingen af finansielle strømme betyder på den ene side, at de nye donorer fremstår som vigtigere end de i virkeligheden er, hvilket influerer modtagerlandenes manøvrerum positivt.

Omvendt kan sammenblandingen betyde, at modtagerregeringerne ikke har fuld klarhed over, hvilke penge der kan bruges til hvad. Det kan mindske den positive betydning.
Herudover er det værd at bemærke, at om end bistanden fra nye donorer er nogenlunde ligeligt fordelt mellem alle modtagerlande, er andre finansielle strømme direkte relateret til, hvor økonomisk og politisk vigtig et modtagerland anses at være.

Det vil sige at ressourcerige lande i Afrika får langt flere penge – alt i alt – fra de nye donorer end de ressourcefattige lande. Desuden er nye donorers bistand karakteriseret ved at være fri for betingelser om økonomisk og politisk liberalisering – i modsætning til bistand fra de traditionelle donorer. Det betyder, at modtagerlandene kan bruge pengene til, hvad de vil.

Nye donorer reducerer traditionelle donorers indflydelse

De nye donorer har påvirket verdensøkonomien – og dermed de afrikanske økonomier – gennem deres kraftigt stigende efterspørgsel efter råvarer. Det har fået råvarerige afrikanske økonomier til at vokse kraftigt det seneste årti.

Det har betydet, at disse landes regeringer har kunnet finansiere en langt større del af deres offentlige udgifter selv samtidig med, at de traditionelle donorers mulighed for indflydelse reduceres kraftigt.

Herudover har det tilladt visse regeringer at genforhandle eksisterende aftaler med vestlige regeringer og vestlige firmaer således, at udbyttet for ressourcerige regeringer øges. Dermed øges manøvrerummet kraftigt.

Visse afrikanske landes gældssituation bedre end vestlige

De stigende råvarepriser har også betydet, at en række afrikanske økonomier igen kan låne penge på de internationale finansielle markeder. Det er dog ikke kun de ressourcerige lande, der igen har fået denne mulighed.

En række initiativer igangsat af de traditionelle donorer i løbet af det seneste årti har ligeledes ændret afrikanske landes lånemuligheder radikalt – faktisk så meget, at de internationale kreditvurderingsfirmaer nu vurderer en del afrikanske landes gældsituation til at være langt bedre end mange vestlige økonomiers.

Den vigtigste af disse er det såkaldte ’Highly Indebted Poor Country’-initiativ (HIPC), hvis formål er at nedskrive gælden for en række gældsplagede udviklingslande. På kort sigt mindskede HIPC modtagerlandenes manøvrerum, da donorerne krævede, at lande, der ville påbegynde denne proces, skulle udvikle et bestemt fattigdomsreduktionsstrategipapir designet af donorerne.

På lang sigt har det dog betydet en kraftig reduktion af gældsbyrden for disse lande, som har gjort, at de igen kan låne penge til ’egne’ udviklingsprojekter. Det er en væsentlig udvidelse af manøvrerummet.

Afrikanske lande udgør en broget gruppe og det er derfor naivt at tro, at de alle bliver påvirket på samme måde. Tabellen nedenfor viser en grov opdeling af lande i Afrika i forhold til i hvor høj grad deres økonomier er afhængige af henholdsvis eksport af råstoffer og bistand.

Den viser tydeligt, at de nye donorer har forskellig indflydelse på manøvrerummet alt afhængigt af, hvor meget traditionelle donorer kunne influere eksisterende politikker - altså graden af bistandsafhængighed.

Råstofforekomster har dog også betydning. Ikke på bistanden som sådan, men på alle de andre finansielle strømme, der følger med: Jo flere råstoffer, desto flere penge og dermed mere manøvrerum. Den økonomiske vækst er direkte relateret til råvarepriseren og vil derfor påvirke manøvrerummet uafhængigt af graden af bistandsafhængighed.

Slutteligt er ændringerne af kreditværdigheden især afhængig af om landende har gennemført HIPC – og i mindre grad af den økonomiske vækst. Derfor vil bistandsafhængige lande nyde bedst af denne ændring.

Når man diskuterer disse ændringer er det dog vigtigt at holde sig for øje, at det slet ikke sikkert, at vi vil se en stor forandring hverken i den politik, der bliver ført eller de nationale strategier, der søsættes. Det skyldes, at bistand fra de traditionelle donorer har været så stor en del af bureaukraternes virkelighed i disse lande igennem de sidste knap 50 år, at mange vestlige værdier er blevet internaliseret.

Herudover er de fleste politikker de seneste to årtier blevet dikteret udefra. Nogle forskere stiller derfor spørgsmål ved om de aktører, der skal formulere nye visioner, lave strategier og handlingsplaner, og udføre politikkerne på kort sigt rent faktisk har den nødvendige kapacitet – især fordi de bruger så stor en del af deres tid og kræfter på at interagere med donorer; traditionelle såvel som nye.