Ny forskning sår tvivl om kommunalreformens økonomiske succes

»Der er meget at hente.«

Så klar var meldingen fra daværende indenrigs- og sundhedsminister Lars Løkke Rasmussen om kommunernes økonomi efter kommunalreformen.

Han forudså en øget produktivitet og deraf besparelser i milliardklassen, som »kan bruges til initiativer til gavn for borgerne« som han dengang sagde til Politiken.

LÆS OGSÅ: Kommunalpolitikere ligner ikke vælgerne

Ganske få klingende mønter

Kommunalreformen har da også ført til økonomiske gevinster på nogle områder, siger Kurt Houlberg, der er programchef i KORA, Det Nationale Institut for Kommuners og Regioners Analyse og Forskning, og netop har udgivet artiklen ’Økonomiske konsekvenser af kommunalreformen’ i det videnskabelige tidsskrift Politik.

»Kommunesammenlægningerne i 2007 har på en række centrale områder indfriet forventningerne. Kommuner er blevet bedre til at balancere udgifter og indtægter. Sammenlægningerne har givet stordriftsfordele på administrations- og vejområderne,« siger han.

»Når det så er sagt, er næste del af konklusionen, at det ikke ser ud til, at der er indhøstet samlede stordriftsfordele for de sammenlagte kommuner. Analyserne viser, at kommunalreformen har ført til større økonomisk robusthed og bedre styringskapacitet. Men hvis målet var stordriftsfordele samlet set, er de ikke indfriet. Hvis ambitionen var, at kommunesammenlægningerne samlet set skulle reducere udgifterne, er denne del af målet ikke nået,« tilføjer Kurt Houlberg.

Studiet er udelukkende en analyse af, om kommunesammenlægningerne har givet udgiftsmæssige stordriftsfordele med hensyn til udgiften pr. borger.

Kurt Houlberg har læst alt, hvad der er foretaget af forskningsbaserede undersøgelser af de økonomiske effekter af kommunalreformen og sammenfattet det i én videnskabelig artikel. Forskningen hviler derfor på et ret solidt grundlag.

LÆS OGSÅ: Demokratiet er skrøbeligt - men trives i det lokale

Pengene er brugt andre steder

Selvom de sammenlagte kommuner ifølge analysen har høstet stordriftsfordele på nogle områder, har de ikke oplevet, at de samlede udgifter til den kommunale service er faldet i forhold til de ikke-sammenlagte kommuner.

Det skyldes især, at »de økonomiske gevinster fra administrations- og vejområderne er omprioriteret til andre områder,« siger Kurt Houlberg, som fortæller, at pengene især er brugt på udsatte børn og beskæftigelsesindsatsen ude i kommunerne.

LÆS OGSÅ: Ministerier bør flyttes til provinsen

Kommunesammenlægningerne kan føre til stordriftsulemper

Kurt Houlberg peger samtidig på, at kommunesammenlægningerne i visse tilfælde kan føre til stordriftsulemper, hvilket eksempelvis kan have ramt beskæftigelsesområdet:

»Den forøgede kommunestørrelse skaber større afstand til de lokale virksomheder og kan gøre det vanskeligere for sagsbehandlerne at have tæt føling med virksomhedernes behov for arbejdskraft. Det kan være med til at øge omkostningerne til at få folk i arbejde,« forklarer Kurt Houlberg og supplerer med et alternativt bud:

»En anden mulig forklaring er, at der i de sammenlagte kommuner har været mindre fokus på stram økonomistyring efter at have høstet stordriftsfordelene. Det kan også være, at politikerne hellere har villet bruge pengene på service til borgerne end på at reducere de samlede udgifter og sætte skatten ned.«

Her nærmer vi os sagens kerne: Har kommunalreformen ført til bedre service for borgerne?

LÆS OGSÅ: Forsker: Fare for, at kommunens økonomi styrer anbringelser af børn

Ingen ved, hvad reformen har gjort ved kvaliteten

Det nærliggende spørgsmål er, om de penge, der er blevet frigivet fra administrations- og vejområdet, har betydet bedre service andre steder i kommunerne.

Faglig bæredygtighed og deraf bedre service for borgerne var nemlig også et argument for kommunalreformen:

»Strukturkommissionens betænkning pegede dels på stordriftsfordele for de sammenlagte kommuner, men også på faglig bæredygtighed som argumenter for kommunalreformen, men det sidste er der ikke lavet forskningsmæssige undersøgelser af,« siger Kurt Houlberg.

Selvom der er lavet talrige undersøgelser af kommunernes økonomi og effektivisering, mangler der altså fortsat at blive forsket i, hvordan det er gået med kvaliteten af opgaveløsningen efter kommunalreformen. Det findes der simpelthen ikke forskningsviden om.

»Det er en stor mangel i forhold til evalueringen af kommunalreformen,« siger Kurt Houlberg.

LÆS OGSÅ: Hvem sidder på toppen af kommunen?

Flere penge giver ikke nødvendigvis bedre kvalitet

Kurt Houlberg er ikke den eneste, der savner forskning i den service, kommunerne leverer.

Han bakkes op af Anne Heeager, der er adjunkt i statskundskab ved Aarhus Universitet og selv forsker i kommunernes økonomi. Hun peger på, at det ikke er nok udelukkende at se på, hvor mange penge kommunerne bruger:

»Eksempelvis ved vi på skoleområdet, at der ikke er nogen sammenhæng mellem kommunernes ressourceforbrug på skoleområdet og elevernes resultater – selvom den billigste kommune kun bruger halvdelen af den dyreste per barn. Så det giver ikke hele svaret kun at kigge på kroner.«

»Måske har de sammenlagte kommuner hævet kvaliteten uden at hæve den kvantitative produktivitet. Derfor er det meget vanskeligt at give noget bud på, hvordan kommunalreformen reelt har påvirket kommunerne.«

»Det, man kunne håbe på, hvis man havde lidt flere undersøgelser af den service, kommunerne leverer, var, at man ville få en større accept af, at antallet af kroner ikke nødvendigvis er afgørende. Det kunne sætte mere fokus på kvaliteten i opgaveløsningen, som kunne give inspiration til at se lidt mere kritisk på de rene økonomiske analyser.«

»Det kunne også give nogle politiske diskussioner på et mere solidt grundlag.«

LÆS OGSÅ: En anderledes prognose for kommunalvalg

Forskningen kan gøre gavn i kommunerne

Kurt Houlbergs artikel bidrager ikke med nye selvstændige forskningsresultater, men det gør ikke artiklen mindre væsentlig, mener Anne Heeager:

»Artiklen er et rigtig godt bidrag til vores viden om effekten af kommunalreformen. Den bygger på nogle videnskabelige artikler, som har været bragt i fine videnskabelige tidsskrifter, så det faglige grundlag for artiklen er meget fint,« siger Anne Heeager og uddyber:

»Det, at artiklen er skrevet på dansk, gør den meget anvendelig på efteruddannelseskurser og til folk, der arbejder ude i kommunerne. Forskning er også en formidlingsaktivitet, og her bidrager artiklen virkelig.«

Anne Heeager lægger ligeledes vægt på, at Kurt Houlberg i artiklen ikke lægger skjul på, hvilke begrænsninger artiklen har:

»Han forsøger faktisk at være nuanceret i forhold til, hvad han kan sige om effekterne af kommunalreformen. Eksempelvis understreger han, at vi ikke ved noget om serviceniveauet, men kun om økonomien. Vi ved ikke en fløjtende fis om serviceniveauet – det står ret eksplicit.«

LÆS OGSÅ: Kvinder foretrækker mænd i politik

Er kommunalreformen en succes? Døm selv

Selvom der er udarbejdet adskillige analyser og forskningsprojekter om kommunalreformen, er Kurt Houlberg ikke meget for at vurdere, om reformen samlet set er en økonomisk succes.

Den bedømmelse afhænger nemlig af, hvilket perspektiv man anlægger:

»Hvis målet med kommunalreformen var økonomisk robusthed og en bedre styringskapacitet i kommunerne, var reformen en god idé. Var målet stordriftsfordele og økonomiske besparelser samlet set, er forventningerne ikke indfriet,« siger Kurt Houlberg.

LÆS OGSÅ: Reformstrategier efter klassepolitikken

Her er Anne Heeager helt på linje. Stillet over for samme spørgsmål bliver der først stille i telefonen. Så griner hun og siger:

»Det er et meget stort spørgsmål. Problemet er, at hvis man som forsker, skal svare på det spørgsmål, bliver det nemt ens personlige holdning til kommunalreformen, der spiller ind.«

Tættere kommer vi ikke på afgørelsen i denne omgang.