Siden Den Kolde Krigs afslutning har verdenssamfundet etableret en række internationale domstole til at straffe folkemord, forbrydelser mod menneskeheden og krigsforbrydelser.
Blandt andet i det tidligere Jugoslavien (1993), Rwanda (1994), Sierra Leone (2002), Cambodia (2003), Østtimor (2006) og Libanon (2007).
I 1998 satte man Den Internationale Straffedomstol i verden som en permanent institution til at efterforske og retsforfølge grusomheder, der undgik relevante nationale retsinstanser.
Den har indtil videre åbnet sager i DRC, Den Centralafrikanske Republik, Elfenbenskysten, Kenya, Libyen, Mali, Sudan og Uganda.
Denne bølge af 'international retfærdighed' trækker aktivt tråde tilbage til Nürnberg-tribunalets banebrydende retssager mod ledende nazister efter 2. verdenskrig.
I modsætning til Nürnbergprocessen er mange af de nye internationale domstole imidlertid involveret i lande, der stadig er i krig. Det betyder, at retsprocesser er blevet åbnet midt i fredsprocesser, eller at fredsaftaler afhænger af formodede krigsforbrydere.
Forholdet mellem fred og retfærdighed til debat
Risikoen for, at kravet om straf umuliggør en politisk løsning på konflikt, har skabt debat om forholdet mellem fred og retfærdighed.
Mange NGO’er, FN-organer og vestlige regeringer mener, at retsopgør styrker fredsprocesser, fordi de fjerner spoilere, lokker krigsherrer til forhandlingsbordet og afskrækker fremtidige grusomheder.
Omvendt holder mange fredsmæglere og diplomater på, at udsigten til en retssag fjerner konfliktparternes incitament til at slutte fred og fastlåser dem i en spoiler-rolle.
Denne debat kan undersøges empirisk ved at gå ind i maskinrummet af en fredsproces.
Tre faser i en fredsproces
Som analytisk model har en fredsproces tre faser:
- Præ-forhandlingsfasen
- Forhandlingsfasen
- Implementeringsfasen
Processen indeholder typisk forskellige milepæle og outputs og kan ende i et af to mulige udfald: En politisk løsning eller en tilbagevenden til krig.
Milepælene udgøres af opnåelse af enighed om formelle eller substantielle aspekter af konfliktens løsning.
Mellem forhandlingsfasen og implementeringsfasen finder man forhandlingens hovedudfald, den endelige fredsaftale, der binder sløjfe på forløbets mange delaftaler.
En fredsproces lykkes, hvis den skaber en politisk løsning på konflikten; dette kræver typisk, at processens aftaler og/eller hovedaftaler bliver overholdt og implementeret.
Fredsaftaler, der indgås mellem en regering og en intern udfordrer (en voldelig oppositions- eller løsrivelsesgruppe), er primært politiske, selvom de måske opfattes som juridiske af parterne og underskrives som værende juridisk bindende.
Fredsaftalernes håndhævelse er unik, fordi statens sikkerhedsapparat per definition er sat ud af kraft – hvis dette apparat virkede, ville den interne udfordrer jo ikke eksistere.
Men hvad understøtter så aftalens overholdelse? Hvilken kraft tvinger konfliktparterne til at overholde aftalen?
Hvordan legitimerer man en fredsaftale?
En vigtig faktor i en fredsaftales evne til at blive overholdt er dens legitimitet.
Legitime aftaler respekteres af konfliktparterne, hvorimod illegitime aftaler overtrædes. Derfor skal en aftale legitimeres både internt hos konfliktpartnerne og eksternt i befolkningen og parlamenterne.
Litteraturen siger dog ikke meget om, hvem der legitimerer sådanne aftaler, eller hvordan og hvorvidt internationale aktører kan påvirke disse legitimeringsprocesser.
Dette bringer os tilbage til spørgsmålet om de nye internationale strafferetsprocesser. Hvis de nye domstole er involveret i en konfliktsituation, er det sandsynligt, at deres engagement påvirker fredsaftalernes legitimering.
Og det har jeg netop gjort i denne videnskabelige artikel, hvor jeg undersøgte legitimeringen af en fredsaftale i fredsforhandlingerne om retfærdighed og forsoning mellem den ugandiske regering og rebelgruppen Lord’s Resistance Army (LRA), der hærgede det nordlige Uganda i 1990’erne og 2000’erne.
Disse forhandlinger var en del af Juba-fredsprocessen mellem regeringen og LRA, der begyndte med en præ-forhandlingsfase i november 2005.
Tre år senere endte forhandlingerne brat, da den nationale hær angreb LRA’s lejre efter flere mislykkede forsøg på at få rebellederen, Joseph Kony, til at underskrive den endelige fredsaftale.
Straffedomstolen påvirker fredsaftalens indhold
Juba-processen er interessant, fordi den foregik, samtidigt med at Den Internationale Straffedomstol (International Criminal Court, ICC) retsforfulgte LRA’s hærledelse. Casen kan derfor belyse samspillet mellem ICC og fredsforhandlernes forsøg på at legitimere fredsaftalen.
Studiet bygger på interviews med fredsforhandlere og –mæglere om tilblivelsen af Juba-processens aftaler. I studiet viser jeg, at Straffedomstolens arrestordre og involvering formede både aftalernes indhold og legitimering.
En af disse aftaler omhandlede spørgsmålet om ansvar for krigens forbrydelser. Den formulerede en national retfærdighedsproces med forskellige forsoningselementer som et alternativ til en retsproces i den Haag-baserede internationale straffedomstol.
Dette alternativ var udtænkt alene med henblik på Den Internationale Straffedomstol, da konfliktens parter faktisk var nået til enighed om LRA-ledernes straffritagelse.
Grundet de internationale arrestordrer kunne regeringen imidlertid ikke tilbyde LRA-lederne amnesti og søgte i stedet en anden løsning på krigen.
Særlige hensyn til Straffedomstolen uden held
For at legitimere aftalens alternative retfærdighedsproces blev den beskrevet i vage og åbne vendinger, der insinuerede en almindelig formel retsproces uden at forpligte sig til en sådan.
Fredsmæglerne ville gerne give indtryk af, at processen var en normal strafferetlig sag, og de brugte derfor bevidst formuleringer, der kunne associeres til en anklagemyndighed.
Samtidigt blev aftalens indhold doseret i flere omgange, så det ikke provokerede ICC og den internationale menneskerettighedslobby.
Landsdækkende borgerhøringer om aftalen udgjorde en tredje strategi for at legitimere fredsaftalen. I disse høringer gav befolkningen et stærkt mandat til regeringen om at implementere den alternative retfærdighedsproces.
Den sidste legitimeringsstrategi gik ud på at bygge en international koalition, der støttede aftalen.
Til dette formål påtog FN-generalsekretærens specielle envoy, Joachim Chissano, sig opgaven med at forklare og opbygge støtte til aftalen for ICC’s anklager, Sikkerhedsrådet og Ugandas donorer.
Disse forsøg på at legitimere aftalen om retfærdighed og forsoning i Ugandas nordlige krig lykkedes dog ikke.
Vi bør gentænke Straffedomstolens rolle
Den Internationale Straffedomstol, dens støtter i internationale menneskerettigheds-NGO’er samt relevante FN-organer ville ikke legitimere aftalen og kritiserede den højlydt.
ICC drøftede internt, hvorvidt aftalen havde konsekvenser for arrestordrerne og konkluderede, at fredsaftalen underminerede dem. Vestlige NGO’er iværksatte en kampagne mod aftalen og forholdt sig ikke til, at Ugandas befolkning støttede op om aftalens indhold.
Konsekvensen af fredsprocessens eksterne legitimeringsstrategier var samtidig, at LRA’s ledere ikke forstod aftalen og derfor ikke respekterede den.
De vage formuleringer og implicitte referencer til en strafferetlig proces forvirrede dem, og de følte ikke, de fik de nødvendige sikkerhedsgarantier. Rebellerne trak sig derfor fra processen.
Mit studie af Nordugandas fredsforhandling opfordrer til en gentænkning af ICC’s rolle i fredsprocesser.
Formelt set var Straffedomstolen ikke involveret i forhandlingerne i Uganda.
Ikke desto mindre antyder studiet, at Straffedomstolen var strukturelt til stede ved forhandlingsbordet, da den blev en kilde til international delegitimering.
