Forskere tvivler: Er den danske grundlov god nok?

Lever grundloven, som i alt væsentligt har været den samme siden 1849, op til vore dages krav om beskyttelse af borgernes rettigheder og klar og gennemskuelig magtdeling?

Meget tyder på, at Folketinget for alvor har sat sig på magten og fremstår som den eneste suveræne statsmagt.

Er vores grundlov i virkeligheden kun 'nogle gode råd til Folketinget', som i princippet kan vedtage hvad som helst, sådan som retsfilosoffen Alf Ross mente?

Grundloven opfattes som uskadelig symbolik

Under alle omstændigheder anses grundloven for ikke at være til diskussion – og den er uhyre vanskelig at ændre. Og med dens status af nationalt klenodie har den fået en symbolsk karakter, som næsten overdøver dens praktiske anvendelighed.

Derfor ses mange af dens bestemmelser da også som velmenende hensigtserklæringer uden reelt juridisk indhold.

Situationen er den, at den politiske tradition på mange punkter overtrumfer grundloven. Den udbredte uvillighed til at diskutere grundloven under henvisning til at det danske demokrati jo fungerer meget godt, giver også næring til mistanken om, at den kun opfattes som et stykke uskadelig symbolik.

Men hvis man ser på andre europæiske lande og deres (nyere) forfatninger, bør man måske overveje, om en revision af grundloven ikke var på sin plads. Lad os se på nogle elementer til en sådan diskussion.

Montesquieu: Statsmagten skal deles i tre

Siden den franske forfatter og politolog Montesquieus banebrydende betragtninger i 1700-tallet har man skelnet mellem tre statsmagter, som for at undgå magtkoncentration skal adskilles således, at der ikke er sammenfald hverken i funktioner eller personer: den lovgivende, den udøvende og den dømmende magt – med den yderligere tilføjelse, at den lovgivende magt bør fordeles på to kamre: et egentligt lovgivende og et 'bremsende' kammer.

Disse principper har ingen siden for alvor kunnet vise det uhensigtsmæssige i. At principperne så i praksis er blevet anvendt på mange måder, er en anden historie.

I lyset af Montesquieus magtdelingslære får man umiddelbart det indtryk, at den danske forfatning i henhold til grundloven respekterer princippet om adskillelsen af de tre statsmagter.

Tredeling af magten er ikke reel i Danmark

Men selv om den skelner mellem de tre magter, har den i sin udformning ikke konsekvent adskilt funktionerne, idet den lovgivende magt deles mellem monarken, som også har del i den udøvende magt, og Folketinget, jf. § 3. Den lovgivende magt er hos kongen og Folketinget i forening. Den udøvende magt er hos kongen. Den dømmende magt er hos domstolene.

Og i takt med den udbredte opfattelse her i landet - at kun et demokratisk valgt styre er legitimt - har Folketinget tiltaget sig så megen magt, at det mere og mere fremstår som den eneste suveræne statsmagt.

Derfor udvikler det sig i netop den uheldige retning, Montesquieu forudså. Nemlig i retning af en magtfuldkommen forsamling, hvis lovgivning ikke kan eller skal anfægtes af nogen, hverken af et andet kammer, af domstolene eller af internationale konventioner – og da slet ikke af EU eller dens domstol.

Med sloganet 'ingen over og ingen ved siden af Folketinget' har man siden Hørups dage kunnet tiltage sig mere og mere magt i kraft af sin demokratiske legitimitet.

Folketinget har al magten

Folketingets magt hæmmes nemlig ikke af noget som helst:

1. Med den praksis, der har udviklet sig, at monarken ikke blander sig i politik, er den begrænsende mulighed, der ligger i, at dronningen skal underskrive alle love (§ 14 og 22), i realiteten fjernet. Men grundloven siger intet om, at monarkens underskrift er en tom ceremoni. At det er utopi, at hun skulle nægte at underskrive en lov, som hun måtte finde forfatningsstridig, viser kun, hvor stor Folketingets magt er blevet – og i hvor høj grad grundlovens bestemmelser er blevet overhalet af en praksis, som faktisk ikke har hjemmel i andet end Folketingets magtposition.
   
2. Med den form for parlamentarisme, der siden 1901 har foreskrevet, at en regering ikke må have et flertal imod sig, er Folketingets magt blevet væsentligt styrket over for regeringen. Ikke mindst over for mindretalsregeringer, der må leve med den konstante trussel om mistillidsvotum.
   
3. Med den i flere europæiske lande ukendte praksis, at ministre samtidig kan være medlemmer af parlamentet og oftest er det, er vi i den kedelige situation, at tinget altså på én gang er udøvende og lovgivende magt, og som én samlet forsamling mere og mere identificerer sig med statens interesser i stedet for at sætte borgernes rettigheder i centrum.
   
4. Med grundloven af 1953's afskaffelse af Landstinget er der ikke noget 'bremsende kammer' til at begrænse Folketingets udfoldelser – i modsætning til mange andre europæiske lande, som har to kamre i deres parlamenter, selv om 'overhuset' i nogle af dem næppe har stor reel magt.
   
5. Med den tilbageholdenhed, Højesteret udviser med at bedømme Folketingets love, er der i praksis ingen legal kontrol. Kun én gang har Højesteret grebet ind over for en grundlovsstridig adfærd, nemlig Tvind-loven i 1999. Det i andre lande udbredte fænomen, forfatningsdomstole, der både kontrollerer parlamentet og beskytter borgernes rettigheder, er ukendt i Danmark.

Demokratiet kan blive til tyranni med tvivlsomme love

Den danske forfatning fremstår således som en anomali, langt fra grundlovens ord og den omgivende europæiske virkelighed:

1. Monarken er kørt ud på et sidespor, langt væk fra den konstitutionelle orden, der retfærdiggør institutionen.
   
2. Folketingets magtposition over for en regering er uforholdsmæssigt stærk – og svær at anfægte.
   
3. Magtdelingens grundprincip – ikke sammenfald i funktioner og personer - er ikke respekteret.
   
4. Den politiske kontrol i form af et førstekammer eller overhus er væk.
   
5. Den juridiske kontrol med lovgivningen er nærmest ikke-eksisterende.

Her opstår faren for, at vores demokrati udvikler sig til et tyranni, hvor borgerne må finde sig i den ene forfatningsmæssigt tvivlsomme lov efter den anden. For eksempel den nylige adkomst for Skat til at gå ind på privat ejendom for at undersøge, om der finder sort arbejde sted – trods 'boligens ukrænkelighed' (Grundlovens § 72).

Borgernes deltagelse i demokratiet indskrænker sig til de små fem sekunder, det tager at sætte et kryds på valgdagen, som den franske 1700-tals filosof Jean-Jaques Rousseau mente.

Magtdelingen skal respekteres

Det er derfor vigtigt at diskutere, om ikke grundloven trænger til en revision. En revideret grundlov bør klart respektere magtdelingen – og tage alle dens elementer lige alvorligt, også monarkens funktion:

• Den lovgivende magt skal være en demokratisk valgt forsamling delt på to kamre med forskellige repræsentanter for folket; disse skal ikke være specialister, men udtryk for de strømninger, der bevæger sig i samfundet.
  
• Den udøvende magt deles mellem et monarkisk statsoverhoved – repræsenterende hele folket gennem sin historiske forankring og sin neutralitet i forhold til de politiske partier – og en regering udpeget af denne monark i overensstemmelse med den demokratiske forsamlings ønsker; men regeringens medlemmer er ikke en del af denne.
  
• Og endelig betros den dømmende magt til specialisterne på dette felt: Dommere med reelle beføjelser til at sikre overholdelse af grundloven.

En god grundlov har som hovedformål det fælles bedste, et så frit og retfærdigt samfund som muligt.

Derfor er det en debat værd, om den danske grundlov lever op til dette og til Montesquieus principper, og at den ikke blot betragtes som en rent symbolsk tekst på linje med en kongekrone – mens Folketinget kan vedtage 'hvad som helst', som den danske jurist og retsfilosof Alf Ross mente.