Hvordan kan man bekæmpe korruption og misbrug af udviklingsbistand?
På langt sigt skal magthavere på alle niveauer i et samfund ikke acceptere korruption. På kort sigt synes klare regler mod korruption at være den bedste løsning.
Hvordan bekæmpe korruption i udviklingslande u-lande afrika

Der mangler en klar definition af, hvad korruption egentlig er. Det giver problemer, når de enkelte stater skal udarbejde lovgivning imod korruption. (Foto: Shutterstock)

Der mangler en klar definition af, hvad korruption egentlig er. Det giver problemer, når de enkelte stater skal udarbejde lovgivning imod korruption. (Foto: Shutterstock)

Ordet 'korruption' stammer fra det latinske ord 'corrumpere', som betyder 'at ødelægge'. I dag betegner korruption misbrug af en betroet position.

Korruption eksisterer i både rige og fattige samfund, men problemet er særligt stort i udviklingslandene, hvor der ikke mindst er fokus på misbrug af udviklingsbistandsmidler.

Til tider får man ligefrem indtryk af, at korruption og udvik­lings­bistand er uadskillelige.

I denne artikel vil jeg forklare, hvordan EU har valgt at bekæmpe korruption med EU-midler i EU-landene. Og foreslå, at samme metode anvendes til at bekæmpe korruption med bistandsmidler i udviklingslandene.

Men først er det på sin plads at fastlægge, hvad korruption er.

Udvikling og udviklingsbistand

I en serie på fire artikler ser Morten Broberg, professor på KU med særligt fokus på udviklingsret og EU, nærmere på udviklingsbistand, hvordan man bedst bekæmper misbrug af udviklingsmidler, samt hvorfor vi ikke har flere varer fra udviklingslandene i de danske supermarkeder.  

Dette er fjerde og sidste artikel i serien.

Tredje artikel i serien handler om, hvorfor vores supermarkeder ikke bugner med fødevarer fra udviklingslandene.

Anden artikel i serien giver en lyn-indføring i 500 års europæisk kolonihistorie.

Læs desuden første artikel i serien: Hvad er udviklingsbistand?

Vi slutter serien med en quiz søndag 11. april, hvor du kan teste din viden om udvikling og udviklingsbistand.  

Korruption er ikke let at definere

Den måske mest anvendte definition er udviklet af den internationale interesseorganisation Transparency International, hvis mål er at bekæmpe korruption.

De definerer korruption som »misbrug af betroet myndighed for egen vindings skyld.«

Denne definition er meget vid og simpel. Det giver den en stor styrke. Men det gør den samtidig upræcis.

Det skaber problemer i praksis. Hvis man for eksempel vil straffe personer, der medvirker til korruption, er der brug for en klar og præcis definition.

Internationale konventioner er modstridende

Over de seneste årtier har adskillige internationale organisationer udarbejdet internationale konventioner, som fastlægger, hvorledes stater skal bekæmpe korruption.

Det gælder blandt andet FN, OECD, Den Afrikanske Union og Europarådet (som tilmed både har en strafferetlig og en civilretlig).

Flere af disse konventioner indeholder en række præcise definitioner af 'korruption'.

Udfordringen er imidlertid, at definitionerne i mange henseender er indbyrdes modstridende. Eksempelvis:

  • Nogle anser det for acceptabelt med betaling af småbeløb i forbindelse med forretningstransaktioner (smørelse). Andre accepterer slet ikke bestikkelse.
  • Nogle gælder alene bestikkelse af udenlandske tjenestemænd. Andre finder væsentligt bredere anvendelse.
  • Nogle gælder alene korruption i den offentlige sektor. Andre omfatter også den private sektor.
  • Nogle kræver, at der er tale om en 'utilbørlig fordel'. Andre har ikke formuleret et sådant krav.
  • Nogle kræver, at den implicerede person handler 'i strid med sine officielle pligter'. Andre opstiller ikke dette krav.
  • Nogle kriminaliserer det at give bestikkelse ('aktiv bestikkelse'). Andre kriminaliserer også det at modtage bestikkelse ('passiv bestikkelse').

Som det fremgår, er det forholdsvis let at finde en god og generel, men desværre samtidig upræcis, definition af 'korruption'.

Til gengæld eksisterer der ikke en alment anerkendt, entydig og præcis definition.

Denne uklarhed giver problemer, når de enkelte stater skal udarbejde lovgivning imod korruption. Et rigt land som Danmark med mange, dygtige embedsmænd i de berørte ministerier kan løfte denne opgave.

Omvendt er opgaven svær at løfte for et fattigt udviklingsland med ganske få embedsmænd, som sideløbende skal løfte et utal af andre, tunge opgaver.

Fakta
Om Forskerzonen

Denne artikel er en del af Videnskab.dk’s Forskerzonen, hvor forskerne selv formidler deres forskning, viden og holdninger til et bredt publikum – med hjælp fra redaktionen.

Forskerzonen bliver udgivet takket være støtte fra Lundbeckfonden. Forskerzonens redaktion prioriterer indholdet og styrer de redaktionelle processer, uafhængigt af Lundbeckfonden. Læs mere om Forskerzonens mål, visioner og retningslinjer her.  

'Korruption' er ikke altid skadeligt

Når vi skal finde ud af, om korruption altid er skadeligt, er det klogt først at kigge på et konkret eksempel.

I 1997 indførte det fattige afrikanske land Uganda regler om, at alle børn skulle have tilbud om gratis skolegang på grundskoleniveau. Det førte til, at antallet af børn, der gik i skole, voksede markant.

Men skolerne fik ikke tilsvarende flere ressourcer. Der blev derfor mangel på lærere – og lærerne blev ovenikøbet underbetalt.

Hvis en lærer ikke kan leve af sin løn, har læreren grundlæggende tre muligheder:

  1. Læreren kan sige op for at finde andet arbejde.
  2. Læreren kan vælge at blive og tage ekstraarbejde for at tjene noget ved siden. Men ekstraarbejdet gør det umuligt fuldt ud at levere den krævede undervisning.
  3. Læreren kan levere sin undervisning, men bede elevernes forældre om hjælp til at supplere lønnen, så det bliver muligt at overleve.

For eleverne er den sidste løsning givetvis den bedste. Men hvis en lærer fast modtager mad eller penge direkte fra elevernes forældre mod til gengæld at levere den undervisning, som følger med jobbet, vil det udgøre 'korruption' i de fleste definitioner.

Der er altså situationer, hvor 'korruption' ikke nødvendigvis er et onde.

Say-no-to-corruption

Danida-plakat fra den danske ambassade i Kampala, der er hovedstaden i Uganada, hvor der står 'Say no to corruption'. (Foto: Morten Broberg) 

Systematisk korruption er stort set altid skadeligt

Disse situationer er dog undtagelsen, der bekræfter reglen. Forskning viser nemlig, at systematisk korruption næsten altid er skadeligt.

I langt de fleste tilfælde vil systematisk korruption have økonomiske omkostninger, fordi det undergraver borgernes villighed til at tage forretningsmæssige initiativer.  

Det har ligeledes politiske omkostninger, idet det undergraver tilliden til samfundsinstitutioner, hvis man for eksempel let kan få en byggetilladelse, når blot man bestikker den relevante myndighed.

Og det har sociale omkostninger, fordi det omfordeler goder og magt til nogle, der ikke har gjort sig fortjent til det.

Undergraver støtte til udviklingsbistand i donorlande

Hertil kommer, at korruption også undergraver den folkelige støtte til udviklingsbistandsprogram­mer i donorlande som Danmark.

Det bliver nemlig svært at overbevise skatteborgere om, at de skal give bistand til udviklings­landene, hvis en del af midlerne ender på hemmelige schweiziske bankkonti.

Det helt store problem ved korruption i forbindelse med udviklingsbistand er dog, at de mennesker, som lider nød, ikke modtager den hjælp, som donoren har givet.

Hvorfor har vi ikke stoppet korruption for længst?

Første skridt i kampen mod korruption er at fjerne viljen til at være korrupt.

Forskning viser, at hvis sandsynligheden for at blive fanget og straffet i forbindelse med korruption er stor, har det en mærkbart afdæmpende virkning på villigheden til at være korrupt. Dette gælder i både rige og fattige lande.

Accepterer vi denne antagelse, er den mest umiddelbare måde at bekæmpe korruption på et system, der effektivt kan opdage og sanktionere korruption.

Men hvorfor har man ikke for længst etableret sådanne systemer?

Svaret er, at udviklingsbistand ikke kun handler om at hjælpe fattige lande. Udviklingsbistand handler også om internationale relationer og diplomati.

Hvis et (vestligt) donorland konstaterer, at der er sket misbrug af udviklingsbistand, vil donoren først lægge politisk pres på modtagerlandet for at få de misbrugte midler returneret til udviklingsprojektet.

Det er imidlertid alene op til modtagerlandets egne myndigheder at afgøre, hvorvidt og hvordan der skal reageres over for de personer, som har misbrugt midlerne.

Jo højerestående den mistænkte person er, jo mindre sandsynligt er det, at modtagerlandets myndigheder vil (eller tør) reagere.

Hvis donoren ikke er tilfreds med modtagerlandets reaktion, er den eneste reelle sanktionsmulighed normalt at stoppe for yderligere udviklingsbistand til modtagerlandet.

Men hvis man stopper for yderligere bistand, rammer man jo de mennesker i modtagerlandet, som skulle nyde godt deraf.

Sådan fungerer EU's anti-korruptionsmodel

En bedre model til at hindre korruption med udviklingsbistand findes i EU.

EU sender nemlig meget store beløb ud til sine medlemsstater. Særligt tidligere har der været omfattende korruption med disse midler.

Det har fået EU til at fokusere på at hindre korruption. EU's midler uddeles gennem myndighederne i de enkelte medlemsstater.

Disse myndigheder har samtidig pligt til at kontrollere, at pengene ikke havner i de forkerte lommer. Sker det alligevel, har de nationale myndigheder pligt til effektivt at sanktionere overtrædelserne. Det kan for eksempel være gennem fængselsstraf.

EU-Kommissionen kontrollerer, at medlemsstaterne opfylder disse pligter. Hvis en medlemsstat ikke opfylder pligterne, kan Kommissionen anlægge sag mod medlemsstaten ved EU-Domstolen.

Kan EU's model fungere i udviklingslande?

Kopierer man EU's anti-korruptionssystem over til donorers bestræbelser på at hindre korruption med udviklingsbistand, vil det indebære følgende:

  1. Det land, som modtager udviklingsbistand (det vil sige udviklingslandet), bliver forpligtet til effektivt at kontrollere, hvorledes midlerne bruges.
  2. Hvor der konstateres misbrug af midlerne, er modtagerlandet forpligtet til at reagere over for misdæderen.
  3. Modtagerlandets reaktion skal have en reelt afskrækkende virkning.
  4. En uafhængig myndighed uden for modtagerlandets kontrol skal kontrollere, a) hvorledes midlerne bruges, b) at modtagerlandets kontrol er effektiv, og c) at sanktioneringen af overtrædelser er effektiv.
  5. Modtagerlandet vil blive stillet til ansvar, hvis det ikke lever op til pligterne.

Den effektive kontrol og de effektive sanktioner skal være særligt nidkære over for personer med stor magt. Eksempelvis over for højtstående regeringsministre og embedsmænd.

For hvis landets 'store fisk' ikke selv tør misbruge bistandsmidlerne, vil de være mindre tilbøjelige til at acceptere, at ’små fisk’ kaster sig ud i et sådant misbrug.

Hermed ikke sagt, at regler om kontrol og sanktioner udgør en optimal løsning. Hverken i Danmark eller i Zimbabwe er kontrol og sanktioner tilstrækkeligt til at udrydde korruption.

Hvis vi for alvor vil begrænse korruptionen, har det større betydning, at magthavere på alle niveauer i et samfund ikke accepterer korruption. Dette er imidlertid en meget langsigtet løsning.

På kort sigt synes klare regler, der sikrer kontrol og sanktioner mod korruption, derfor at være den bedste løsning.

Kan donorer sætte så håndfaste krav?

Der er imidlertid et stort problem med ovenstående løsningsmodel. Mange donorer mener nemlig, at modellen kolliderer med princippet om, at udviklingslandene skal gives ejerskab over deres egen udvikling.

Det vil sige, at udviklingslandene og ikke donorerne skal tage ansvar for, at forholdene forbedres i udviklingslandet.

Men er dette argument rimeligt at bruge i forhold til korruption?

Efter min mening er svaret nej. For udviklingsbistand handler jo om at hjælpe mennesker, som har behov for hjælp.

Det handler ikke om at overføre udviklingsbistandspenge til schweiziske bankkonti tilhørende for eksempel velhavende ministre og højtstående embedsmænd i modtagerlandet.

Alle må bruge og viderebringe Forskerzonens artikler

På Forskerzonen skriver forskere selv om deres forskning. Vi mener, det er vigtigt, at alle får mulighed for at læse om forskning fra forskerens egen hånd.

Alle må derfor bruge, kopiere og viderebringe Forskerzonens artikler udfra følgende enkle krav:

  • Det skal krediteres: 'Artiklen er oprindelig bragt på Videnskab.dk’s Forskerzonen, hvor forskerne selv formidler'. Hvis artiklen bringes på web, skal der linkes til artiklen på Forskerzonen.
  • Artiklen må ikke redigeres og skal bringes i fuld længde (medmindre andet aftales med forskeren).
  • Du skal give forskeren besked om, at du genpublicerer.
  • Artikler, som er oversat fra The Conversation, skal have indsat en HTML-kode til indsamling af statistik i bunden. HTML-koden finder du i den originale artikel på The Conversations hjemmeside ved at klikke på knappen "Republish this article" ude til højre, derefter klikke på 'Advanced' og kopiere koden. Du finder linket til artiklen på The Conversation i bunden af Forskerzonens oversatte artikel. 

Det er ikke et krav, men vi sætter pris på, at du giver os besked, hvis du publicerer vores indhold (undtaget indhold fra The Conversation). Skriv til redaktør Anders Høeg Lammers på ahl@videnskab.dk.

Læs mere om Forskerzonen i Forskerzonens redaktionelle retningslinjer.

DOI - Digital Object Identifier

Artikler, produceret til Forskerzonen, får tildelt et DOI-nummer, som er et 'online fingeraftryk', der sikrer, at artiklerne altid kan findes, tilgås og citeres. Generelt får forskningsdata og andre forskningsobjekter typisk DOI-numre.

Videnskab.dk Podcast

Lyt til vores seneste podcast herunder eller via en podcast-app på din smartphone.

Danske corona-tal

Videnskab.dk går i dybden med den seneste corona-forskning. Læs vores artikler i temaet her.

Hver dag opdaterer vi også de seneste tal.

Dyk ned i grafer om udviklingen i antal smittede, indlagte og døde i Danmark og alle andre lande.

Ny video fra Tjek

Tjek er en YouTube-kanal om videnskab, klima og sundhed henvendt til unge.

Indholdet på kanalen bliver produceret af Videnskab.dk's Center for Faglig Formidling med samme journalistiske arbejdsgange, som bliver anvendt på Videnskab.dk.


Ugens videnskabsbillede

Se flere forskningsfotos på Instagram, og læs her om påfugleedderkoppen, der er opkaldt efter fisken Nemo.