Resultatmåling: Offentligt ansatte føler, at deres autonomi daler

Den offentlige sektor har de seneste år været præget af en lang række reformer.

Med reformerne følger ofte nye måder at styre den offentlige sektor, og en af de mest benyttede styringsformer i den seneste tid er resultatbaseret styring.

Resultatbaseret styring handler om at styre med udgangspunkt i resultatmål i stedet for at forsøge at regulere de enkelte arbejdsprocesser, som er forbundet med det offentliges velfærdsydelser.

Resultatmål har derfor betydning for de ansattes daglige arbejde. En af de fordele, teorierne ofte slår på, er, at resultatmålinger giver mulighed for at øge autonomien på det operationelle niveau - det vil sige hos både leder, mellemledere og medarbejdere.

Fra regler til resultater

Ideen er, at man øger ansvarligheden hos serviceudbyderen ved at opstille en række resultatmål. Dermed kan man også øge den enkelte organisations autonomi i forhold til opgaveudførelsen.

Serviceudbyderen får friheden til at udføre opgaven bedst muligt, men holdes samtidig også ansvarlig for resultatmålene over for politikerne og borgerne gennem en løbende monitorering af resultaterne.

Til forskel fra tidligere styringstanker i den offentlige sektor indeholder resultatbaseret styring ingen specificering af arbejdsprocessen.

Resultatbaseret styring er således en bevægelse mod mindre bureaukrati og procesregulering og derved en sikring af det lokale selvstyre, som de fleste offentlige organisationer ønsker. Resultatmålinger forventes altså ideelt set at skabe mere autonomi på arbejdspladsen.

Oplever medarbejderne større autonomi i deres arbejde?

Men spørgsmålet er, om det nu også er sådan, de offentligt ansatte opfatter resultatmålinger. Oplever medarbejderne, at der med indførelsen af resultatmål også følger en større autonomi i deres arbejde?

Dette er blevet undersøgt ved hjælp af kvalitative interviews og en større spørgeskemaundersøgelse blandt ansatte i tre grupper i den offentlige sektor, nemlig:

1. Sproglærere (som underviser borgere med andet modersmål end dansk)

1. Gymnasielærere
2. Jobkonsulenter

Alle grupperne har på forskellige måder oplevet reformer på deres område, og der er i den forbindelse også blevet indført resultatmålinger som styringsværktøj fra politisk hold.

Organisatorisk og professionel autonomi

Analyserne satte fokus på de ansattes oplevelse af resultatmålinger og autonomi i deres arbejde.

Autonomi diskuteres som regel i forbindelse med de ansattes frihed til selv at planlægge deres arbejdstid, arbejdsmængde, arbejdstempo og arbejdsopgaver. Det kan man kalde organisatorisk autonomi.

Men autonomi handler også om, at medarbejderne har mulighed for at bruge og udvikle de kompetencer, de har, at de har mulighed for at tage faglige skøn i arbejdet, og at de har mulighed for at deltage i mere overordnede faglige beslutninger omkring deres arbejde.

Her er der tale om professionel autonomi. Der blev sat fokus på autonomi på begge måder blandt de ansatte.

Og svaret var helt entydigt i de tre grupper. NEJ – resultatbaseret styring giver ikke en oplevelse af mere autonomi i hverdagen, snarere tværtimod.

Hvorfor oplever de ansatte ikke, at resultatmål giver dem mere autonomi i arbejdet?

Det var påfaldende, at ingen af de ansatte havde noget udpræget optimistisk syn på resultatmålingers evne til at levere autonomi i arbejdet.

I alle tilfælde blev resultatmålinger nemlig forbundet med en eller anden form for ledelsesmæssig kontrol. Hvad der varierede, var de indgribende virkningers område og dybde.

Man kan diskutere, hvorfor resultatmålinger helt gennemgående blev opfattet som en reduktion af medarbejdernes autonomi i de tre grupper. Fire overordnede grunde blev identificeret i det kvalitative datamateriale:

Resultatmålene definerer ydelses mål og indhold

Den første grund er, at resultatmålene som noget udefrakommende definerer ydelsens mål og indhold. Selvom der ikke sker en direkte indgriben i eksempelvis undervisernes metodefrihed, så har målene selvfølgelig også betydning for, hvordan man når frem til dem i sidste ende.

Den anden grund er i forlængelse heraf, at resultatmålene skaber nogle strukturelle rammer, som er med til at fastsætte arbejdspresset (for eksempel hvor mange elever eller borgere, man skal have igennem systemet og hvor hurtigt).

Disse rammer påvirker både planlægningen, organiseringen og fagligheden i arbejdet, og de påvirker derfor direkte de ansattes organisatoriske og professionelle autonomi.

Et af problemerne var, at medarbejderne oplevede resultatsystemet som en effektivitetstankegang, der ikke tog hensyn til de professionelle aspekter af arbejdet.

Reformerne har været med til at ændre arbejdsrutiner og -indhold

Den tredje grund er, at resultatmålingerne er blevet indført som en del af nogle større reformer på områderne. Resultatmålingssystemer indføres ofte som en del af større omstruktureringer i den offentlige sektor.

På gymnasierne og i jobcentrene har reformerne mere grundlæggende været med til at ændre deres arbejdsrutiner og -indhold. Medarbejderne skelnede dog ikke i praksis mellem resultatmålingernes betydning og de andre styringstiltag i reformerne.

De forbandt derfor resultatmålingerne med nogle ændringer i deres arbejde, som måske ikke på papiret kan tilskrives selve resultatmålingssystemet, men som alligevel fik betydning for, hvordan de fortolkede og reagerede på resultatmålene i deres dagligdag.

Eksempelvis forbandt gymnasielærerne resultatmålingerne på deres område med kravene om øget tværfaglighed. Kravet om tværfaglighed tvang dem til at koordinere indholdet i deres fag og til at samarbejde om undervisningen, og derfor opfattede de overordnet resultatsystemet som en reduktion af deres autonomi.

Resultatmålingerne bliver forstået forskelligt

Den fjerde grund er, at resultatmålingerne i alle tre grupper blev indført i en allerede eksisterende organisatorisk kontekst. Resultatmålingerne gives meget forskellig mening alt efter de fortolkningsmæssige perspektiver, som karakteriserer medarbejderne i de forskellige kontekster.

For eksempel modtog både sproglærerne og gymnasielærerne resultatmålingerne med stor skepsis, fordi de forbandt det med en reduktion af deres autonomi både organisatorisk og professionelt. Det på trods af, at resultatmålene ikke direkte berørte deres faglige beslutninger.

Derimod forholdt de fleste jobkonsulenter sig langt mere pragmatisk til resultatmålingerne, også selvom målene i langt højere grad greb ind i deres professionelle autonomi.

Der var en generel holdning blandt jobkonsulenterne om, at sådan var vilkårene, og derfor blev indskrænkelsen i autonomien lettere accepteret.

Hvad kan forklare resultaterne?

Forklaringen på dette skal formentlig findes i de historiske, arbejdsmæssige betingelser. Sprog- og gymnasielærerne har et klassisk professionelt udgangspunkt med baggrund i en lang videregående uddannelse. De har derfor altid haft en høj autonomi i deres arbejde.

Selvom resultatmålingerne ikke påvirkede deres faglighed i ret høj grad, så opfattede de det alligevel som en stor krænkelse af deres autonomi. Måske netop fordi de ikke er vant til at blive reguleret på dette område.

Jobkonsulenterne har i udgangspunktet mindre autonomi i arbejdet. Og de er mere vant til at udefrakommende beslutninger reducerer både deres organisatoriske og professionelle autonomi.

Derfor opfattede de ikke denne indgriben som en stor krænkelse. I stedet forsøgte de på pragmatisk vis at få politikernes beslutninger balanceret med deres egne professionelle skøn.

Det er tydeligt, at konteksten betyder en del

Det varierede således, hvorvidt resultatmålinger blev opfattet som en alvorlig indgriben i medarbejdernes autonomi, afhængigt af hvor meget autonomi medarbejderne var vant til at have, og hvor tit denne autonomi var blevet udfordret i tidligere sammenhænge.

Det er således tydeligt, at den historiske og eksisterende organisatoriske kontekst betyder en del for, hvordan resultatmålingerne bliver modtaget af medarbejderne, og for hvilke strategier de vælger at gøre brug af i deres arbejde.

Det tæller altså med i medarbejdernes vurdering af resultatmålinger, hvordan situationen var før, der blev indført resultatmål. Efterhånden som tiden går, og færre og færre kan huske fortiden direkte, betyder det formodentlig også, at fortællinger om fortiden kommer til at spille en vigtig rolle i vurderingen af resultatmålingernes funktion.

Hvordan skal man så forstå resultatmål og autonomi i den offentlige sektor?

Termer som resultatmål og autonomi varierer, afhængig af den organisatoriske kontekst i forhold til indhold og vigtighed. Alligevel er der en tendens i teorierne om resultatbaseret styring til at generalisere de forventede effekter af resultatmålinger.

Desuden bliver resultatbaseret styring ofte implementeret ud fra en 'one-size-fits-all'-tankegang (Radin, 2006:35). Disse tendenser blev der også fundet spor af i de tre undersøgte grupper.

Resultaterne viser dog, at det er meget vigtigt at være opmærksom på, at de kontekstuelle forskelle mellem professioner og organisationer har stor betydning for, hvordan resultatmålinger bliver modtaget af medarbejderne og oversat i praksis. Disse forskelle har således direkte konsekvenser for, hvordan effekterne af resultatmåling ser ud og slår igennem i den enkelte organisation.

De har selvsagt også betydning for, hvordan resultatmålinger påvirker medarbejdernes psykiske arbejdsmiljø og derfor også i sidste ende deres effektivitet og produktivitet i den offentlige sektor. Man kan derfor ikke forstå resultatmålinger og deres effekter uden også at være yderst opmærksom på den kontekst, de er implementeret i.