Aktiv industripolitik i Afrika har svære betingelser

Mange afrikanske økonomier har haft høje vækstrater de seneste årtier. Mozambiques er for eksempel vokset med seks til ti procent om året de seneste 20 år.

På trods af denne vækst er landene dog fortsat landbrugsøkonomier med lav produktivitet, meget lidt forarbejdningsindustri og en stor andel af befolkningen under fattigdomsgrænsen. Med andre ord forandrer de grundlæggende strukturer sig meget langsomt.

I de asiatiske tigerøkonomier skete forandringerne derimod inden for meget få årtier. Opsparings- og investeringsraterne var meget høje, og der blev investeret i nye og lovende sektorer.

Den heraf følgende produktivitetsstigning og industrialisering skabte titusindvis af nye job, og flertallet af befolkningerne blev løftet ud af fattigdom i løbet af én generation.

Ikke samme udvikling i Afrika

Væksten i Afrika, derimod, er ikke primært drevet af produktivitetsstigninger, og derfor har den sværere ved at løfte den brede befolkning ud af fattigdom. Den er drevet dels af udenlandske investeringer, dels af stigende priser, dels af bistand.

De udenlandske investeringer er primært gået til mine- og oliedrift, og det er typisk ikke disse sektorer, der ansætter flest mennesker. Diamantminerne i Botswana ansætter for eksempel mindre end én procent af den samlede arbejdsstyrke.

Væksten har også været drevet af stigende priser på de traditionelle eksportprodukter som kakao og kaffe.

Det er imidlertid ikke holdbart kun at satse på disse produkter fremover, både fordi landene bliver meget sårbare over for prissvingninger, og fordi man på grund af både jordmangel og klimaforandringer ikke kan udvide produktionen.

Væksten er også i et vist omfang drevet af bistand til landenes servicesektorer, primært sundhed og uddannelse.

Det er godt, for der kommer flere i skole, og børnedødeligheden falder, men det skaber ikke i sig selv produktivitetsstigninger, der kan bære væksten på langt sigt.

De fattigste lande kan ikke følge med

Men hvad skal der til for at opnå en grundlæggende forandring af økonomierne? De vestlige donorer har siden den kolde krigs afslutning støttet reformer, der kunne fremme god regeringsførelse i de fattigste lande.

Tanken har været, at bedre regeringsførelse vil skabe økonomisk fremgang. Denne antagelse bunder i en neoliberal antagelse om, at staten ikke skal blande sig i økonomien, fordi markedet allokerer bedst.

Hvis der er gode, ikke-korrupte institutioner, der kan håndhæve markedsøkonomier og privat ejendomsret, sørger markedet for resten, og økonomierne vil producere det, de er bedst til.

Udviklingsøkonomer har imidlertid længe gjort opmærksom på, at de fattigste lande ikke har kapital eller knowhow til at følge med i den globale konkurrence. Investeringer er risikable og sker ikke af sig selv.

De østasiatiske tigre var ikke karakteriserede ved god regeringsførelse; der var masser af korruption og begrænset gennemsigtighed i forvaltningen.

Fælles for dem var imidlertid, at de satsede bevidst på bestemte produktive sektorer og gjorde en indsats for at gøre dem konkurrencedygtige.

Det gjorde de for eksempel ved at give eksportstøtte, statslige lånegarantier eller bakke op om forskning i teknologisk udvikling af bestemte industrier. De førte med andre ord en aktiv industripolitik.

Magtfulde interessenter har en afgørende rolle

De afrikanske lande førte allerede i 1960’erne en aktiv industripolitik, men uden held.

Statslige subsidier endte ofte med at gå til politiske støtter frem for de blomstrende industrier, og de statsejede virksomheder endte med at producere ineffektivt, ofte beskyttet af toldmure.

1980’ernes privatisering gjorde det ikke meget bedre, fordi den reelt medførte en afindustrialisering. Det er derfor vigtigt ikke bare at anbefale statslig indblanding i økonomierne generelt.

Det drejer sig om at opnå en bedre forståelse for, hvornår de politiske og institutionelle betingelser for industripolitik er til stede.

I forskningsprogrammet ’Elites, Production and Poverty’ satte vi os for at finde ud af mere om dette. Ved at fokusere på 12 forskellige sektorer undersøgte vi de politiske eliters incitamenter til at gennemføre industripolitik og forstå de politiske fordele og omkostninger ved en sådan.

Industripolitik er risikabel. Nogle gange mislykkes den. Og hvis den lykkes, kan det tage virkelig lang tid. En anden ting, der er lige så vigtig at have med i sine overvejelser, er, at hvis man introducerer nye tiltag eller styrker de offentlige myndigheder, der skal gennemføre dem, kan det gå ud over magtfulde interessenter, der har fordele af status quo.

Det kan eksempelvis skabe modstand at beskytte og hjælpe tanzaniske risbønder, fordi det kan gå ud over de indflydelsesrige importører af asiatisk ris.

Eller det kan skabe modstand at begrænse fiskeriet i Victoriasøen, fordi de, der nyder godt af fiskeriet, er politisk vigtige. En begrænsning er dog nødvendig for at undgå overfiskning.

Når elitens magt konsolideres opnås succes

Vores forskningsprogram fandt frem til, at så få sektorer havde succes, fordi de fleste ikke var vigtige for den politiske elite. Det var især de sektorer, hvor der ikke var stærke aktører, der kunne have en fælles interesse med eliten i at gennemføre tiltag, der kunne hjælpe sektoren.

Samtidig blev der heller ikke oprettet ’effektivitetslommer’ i det statslige bureaukrati, som kunne fremme den læring, der skal til for at få enhver sektor til at blomstre.

Tre af de tolv sektorer, vi fokuserede på, havde imidlertid haft rimelig succes, nemlig kakao i Ghana, sukker i Mozambique og mejeriproduktion i Uganda.

Det, der karakterede disse tre, var netop, at eliten og industriens parter havde en fælles interesse i at fremme sektoren, og at eliten derfor bakkede op om at udvikle et effektivt offentligt kontor til at gennemføre de tiltag, der skulle til, og at dette kontor var dygtigt til at hjælpe industriens aktører til at blive dygtigere.

Mælkeproduktionen i Uganda er en succeshistorie

I Uganda var mange af den opfattelse, at stigningen i mælkeproduktionen var skabt af 1990’ernes liberaliseringspolitik.

Det store statslige monopol, Uganda Dairy Corporation, havde indtil da haft eneret på at opkøbe mælk. Det betød, at meget mælk ikke blev solgt til et marked.

Efter liberaliseringen opstod der masser af små handlende, og alle småbønderne kunne nu få afsat deres mælk. Det betød, at de fik en indtægt, der løftede mange i det sydvestlige Uganda ud af fattigdom.

Denne forklaring overser dog, at regeringen rent faktisk allerede fra slutningen af 1980’erne havde ført en aktiv politik, der investerede i eksempelvis mælkekølere, generatorer og veje i det sydvestlige område. Tiltag, der var nødvendige for, at markedet for mælk kunne blomstre.

Personlige interesser var afgørende

Årsagen var, at mange i den dengang nye regering havde stærke personlige interesser i mælkeindustrien, og de ønskede ikke mindst at opbygge en stærk politisk base i den sydvestlige egn.

Derfor oprettede disse eliter også en myndighed, Dairy Development Authority, som de styrkede ved at ansætte dygtigt personale og kanalisere ressourcer til opbygning af kapacitet.

Denne myndighed blev en vigtig aktør i forhold til at regulere mælkeindustrien, gøre produktionen mere hygiejnisk og tilvejebringe de betingelser, der skal til for at bearbejde mælken, eksempelvis pasteurisering.

Myndigheden var også god til at arbejde sammen med mælkebønder, mejerister og mellemmænd for at få dem til at overholde regler og for eksempel bruge aluminiumbeholdere i stedet for plastikbeholdere til at transportere mælken i.

Det var en kombination af fælles interesser mellem den politiske elite og industriens aktører, en effektiv myndighed til at gennemføre tiltag og en læreproces hos mælkeindustrien, der var afgørende for, at den blev en succes.