Et nyt økonomisk styringsregime bestående af to elementer er indført i den statslige sektor i Danmark.
Det ene element er den budgetlov, som Folketinget vedtog i 2012, det andet er øgede og strammere krav til økonomistyring.
Baggrunden for det nye styringsregime var umiddelbart den økonomiske krise og aftalen om EU’s finanspagt, der indførte en bestemmelse om, at det strukturelle budgetunderskud maksimalt må udgøre 0,5 procent af bruttonationalproduktet (BNP).
Finansministeriet havde dog i nogen tid ønsket et nyt regime, og havde blandt andet hentet inspiration i Sverige.
Der var to ønsker bag indførelsen af det nye regime. Et ønske var at styrke skiftende regeringers muligheder for at styre de offentlige udgifter. Det offentlige forbrug, dog særligt det kommunale, havde i en årrække vokset mere end de mål, der var fastsat herfor.
Et andet ønske var at øge effektiviteten, herunder at styrke den departementale koncernstyring.
For at finde svar på, om det nye regime opnår den ønskede effekt, og om der er sidevirkninger, har vi set nærmere på styringsregimets indhold. Konklusionen er, at den økonomiske styring centraliseres og der sættes fokus på ansvarlighed.
Men med følger også ændret adfærd. Det nye styringsregime indeholder incitamenter til at bruge hver en krone på årets budget, men uden at overskride det. Konsekvensen er forsigtighed i begyndelsen af budgetåret, og rundhåndethed senere på året.
Langsigtet planlægning vanskeliggøres.
Nye krav og ny vagthund skal sikre økonomisk ansvarlighed
Budgetloven indeholder krav om balance og loft over udgifterne. Balancekravene gælder de offentlige finanser overordnet. De skal være i balance eller vise overskud.
Under normale forhold accepteres kun begrænsede underskud. Hvis der er udsigt til større underskud, er regeringen forpligtet til at tage initiativer, der begrænser disse.
Udgiftslofterne sætter rammerne for udgifterne i henholdsvis stat, kommuner og regioner. Udgiftslofterne vedtages af Folketinget og aftales løbende over en fireårig periode. Overholdes udgiftslofterne ikke, udløses sanktioner.
Inden for de enkelte ministerområder må det derfor sikres, at rammen ikke overstiges. Det sker blandt andet gennem ministeriets særlige udgiftsopfølgninger.
Som en del af implementeringen af budgetloven i staten er der indført begrænsninger på forbrug af opsparing. Hvor der tidligere var friere rammer, skal departementet nu godkende underliggende organisationers brug af deres opsparede midler.
For hvert ministerområde skal det samlede udgiftsloft overholdes. Det betyder, at hvis nogle ønsker at bruge af deres opsparing, så skal andre spare tilsvarende op.
Det Økonomiske Råd har fået tildelt en rolle som vagthund. Rådet skal vurdere, om udgiftslofterne er afstemt efter målsætningerne for de offentlige finansers udvikling og vurdere, om udgiftslofterne overholdes både i planlægningsfasen og regnskabsfasen.
Med henblik på at understøtte, at statens udgiftsloft samlet set overholdes, og at effektivisere og prioritere løsningen af opgaverne, blev der desuden introduceret nye og strammere krav til statslige institutioners økonomistyring.
De inkluderer krav om etablering af grundbudgetter, periodisering og faste kadencer for opfølgning på budgetter og regnskaber med fokus på forklaringer, når der er afvigelser.
Centralisering og udbredelse af ansvar
Der er ingen tvivl om, at det nye styringsregime styrker ansvarlighedsrelationerne gennem hele styringskæden - fra Folketinget over regeringen til ministerierne og videre ned igennem de organisatoriske lag. Ud fra et repræsentativt demokratisk perspektiv er det godt.
Der er heller ingen tvivl om, at det nye styringsregime ændrer magtrelationerne i centraladministrationen.
Finansministeriets koordinerende rolle styrkes. Ministeriet får ansvar både for at sætte korrigerende tiltag i værk, hvis der i årets løb viser sig at være udsigt til budgetoverskridelser, og udmønte sanktioner, hvis budgetterne efter årets afslutning er overskredet.
Budgetvogterne træder i karakter. Herudover øges ministeriets styringsmuligheder, da det får adgang til hyppigere og fyldigere information om økonomien.
Også departementernes magt styrkes. De får en central rolle i koordinering af de enkelte ministerområder. Derved kommer de tættere på driften i styrelser og organisationer. Det nye styringsregime understøtter således tanken om koncernstyring i den statslige sektor.
Alt i alt sker der en betydelig centralisering af den økonomiske styring. Opmærksomheden om økonomisk ansvarlighed som værdi styrkes. Spørgsmålet er, om der er en risiko for, at denne værdi fortrænger andre værdier knyttet til faglighed og kerneopgaver.
Tager økonomiske prioriteringer med andre ord over på bekostning af faglige?
Forsigtighed, ufornuftige dispositioner og øget bureaukrati
Forskellige styringsregimer sætter rammerne for forskellige spilleregler og dermed for forskellige typer af adfærd.
Det nye styringsregime skaber på alle niveauer incitamenter til at forbruge alle årets ressourcer på budgettet uden at overskride det.
Konsekvensen kan være forsigtighed i begyndelsen af budgetåret og ’rummelige’ dispositioner, måske ’benzinafbrænding’, senere på året.
’Stop-go’ adfærd, kortsigtede dispositioner og defensive rutiner, der beskytter budgettet, bliver organisatorisk hverdag.
Hvad der er godt for noget, er skidt for noget andet
Konklusionen er, at hvad der er godt for overholdelsen af budgetterne og den samfundsøkonomiske troværdighed, kan have en række sideeffekter, der kan svække den driftsøkonomiske effektivitet lokalt.
Den ønskede og opnåede styrkede budgetoverholdelse og samfundsøkonomiske ansvarlighed er selvsagt væsentlig - ikke mindst i krisetider.
Men der er en risiko for, at det nye styringsregime også kan have problematiske sidevirkninger.
Styringsregimet risikerer således at blive rammen for et spil, der fremmer kortsigtet tænkning og reducerer den offentlige sektors mere langsigtede dispositionsevne.
