Krigen mellem Rusland og Georgien i august 2008 var en skelsættende begivenhed i international politik.
For første gang siden den Kolde Krigs afslutning intervenerede Rusland militært på et fremmed territorium.
Ved på denne måde at håndhæve sin egen interessesfære udfordrede Rusland direkte USA’s grundlæggende præmisser om en global, liberal amerikansk orden, hvor alle stater i princippet havde de samme rettigheder, og den gammeldags stormagtspolitik hørte fortiden til. Og udfordringen lykkedes.
Der kom intet militært amerikanske svar på den russiske udfordring, og tiden efter krigen blev startskuddet til en tilnærmelse mellem USA og Rusland - ikke et amerikansk forsøg på at genoprette den orden, som havde domineret international politik siden den Kolde Krigs afslutning.
Samtidig illustrerer krigen betydningen af en gammel og ofte glemt forklaringsfaktor i studiet af udenrigspolitik: geopolitik.
Bogen 'Explaining Foreign Policy: International Diplomacy and the Russo-Georgian War' viser i et studie af 40 landes udenrigspolitik i forhold til krigen i Georgien, hvordan geopolitikken forklarer langt størstedelen af de undersøgte landes udenrigspolitik.
Baseret på blandt andet interviews med centrale beslutningstagere og eksperter samt Wikileaks-dokumenter viser bogens analyse, at kun for stormagter som Rusland, og til dels Kina, var den globale magtkonkurrence med den globale supermagt afgørende.
Manglende information og deraf følgende fejlopfattelse af trusselsbilledet var afgørende for den georgiske udenrigspolitik, mens alle øvrige cases blev forklaret af geopolitiske faktorer.
Hvordan forklares udenrigspolitik?
Bogens resultater problematiserer dermed den konventionelle udenrigspolitiske forskning.
Udenrigspolitik forklares ofte med udgangspunkt i den ene af to modsatrettede modeller. Udenrigspolitikken betragtes enten i et systemperspektiv eller i et indenrigspolitisk perspektiv.
- I den ene model tolkes udenrigspolitikken i lyset af de globale magtforhold, og det forventes, at staterne – i særlig grad de mindre stater – vil tilrettelægge deres politik under hensyntagen til disse magtforhold. I den nuværende verdensorden betyder dette et særligt fokus på enesupermagten USA.
- I den anden model forklares udenrigspolitikken med udgangspunkt i indenrigspolitikken og de politiske beslutningstagere. Her lægges vægten typisk på indenrigspolitisk konkurrence, bureaukrati og beslutningstagernes perceptioner (hvilken information havde den georgiske præsident om russiske troppebevægelser, og hvordan opfattede han forholdet til USA og sandsynligheden for amerikansk støtte).
De fleste er dog enige om, at ingen af disse perspektiver kan stå alene. En løsning på det problem er at tage udgangspunkt i den ene model for derefter at supplere eller perspektivere med indsigter fra den anden model: En såkaldt udfyldningsstrategi, hvor hullerne i det ene perspektivs forklaring fyldes ud med indsigter fra det andet perspektiv.
En anden løsning er at betragte modellerne som forskellige analytiske briller:
Ser man virkeligheden gennem det ene sæt briller, så forstørres nogle forklaringselementer, mens andre farves på en bestemt måde, men ser man virkeligheden gennem et andet sæt briller, så er det andre elementer af virkeligheden, som forstørres og farves.
Mens perspektiverne i udfyldningsstrategien repræsenterer forskellige dele af virkeligheden, så er de i brillestrategien udtryk for forskellige ”virkeligheder”, som ikke kan kombineres.
Begge disse strategier er problematiske.
I det første tilfælde sker inddragelsen af det ene perspektivs pointer i en analyse, baseret på det andet perspektiv, typisk ad hoc og uden klar systematik.
I det andet tilfælde hindrer opfattelsen af konkurrerende ”virkeligheder”, at modellerne, eller elementer fra dem, kan bygges oven på hinanden.
Et fælles problem er, at de to perspektiver overser det, som ligger mellem det globale system og de processer og perceptioner, som præger politikformuleringen internt i staten: geopolitikken.
Det er en afgørende svaghed, da særligt de mindre lande typisk navigerer udenrigspolitisk i forhold til magtforholdene i deres væsentlige omgivelser, typisk stormagter i deres nærområde.
En alternativ analysestrategi: nedklatringsstrategien
Bogen 'Explaining Foreign Policy: International Diplomacy and the Russo-Georgian War' udvikler på den baggrund en alternativ udenrigspolitisk analysestrategi: nedklatringsstrategien.
Den grundlæggende logik i strategien er at bevæge sig fra det abstrakte og simple til det konkrete og komplekse.
Dette gøres gennem en tretrinsmodel, hvor strategien tager udgangspunkt i det globale niveau. Hvis ikke faktorer på det globale niveau kan forklare politikken, fortsættes til det mindre abstrakte og mere komplekse inter-statslige niveau, og endelig, hvis faktorer på dette niveau også viser sig utilstrækkelige, bevæger forklaringen sig videre til det intra-statslige niveau, som er det mindst abstrakte og mest komplekse.
Helt konkret tager teorien udgangspunkt i en magtpolitisk forståelse af international politik.
- På det globale niveau betyder det et fokus på det internationale systems stærkeste magter, og hvordan staten tilrettelægger sin udenrigspolitik i forhold til disse: Søger staten at balancere de stærkeste magter eller snarere at tilpasse sig deres dagsordener?
- På det inter-statslige niveau droppes denne antagelse om, at alle stater står over for de samme omgivelser i form af det internationale system og dets globale magter, og i stedet rettes fokus mod den pågældende stats særlige omgivelser: Hvilke andre stater kan påvirke eller dominere netop denne stat i kraft af dens geopolitiske placering, og hvilke særlige udfordringer og muligheder giver det staten?
- På det intra-statslige niveau øges kompleksiteten yderligere. Nu droppes forudsætningen om, at stater vil reagere ens overfor ens udenrigspolitiske udfordringer, og fokus rettes mod de udenrigspolitiske beslutningstagere og en forklaring af, hvorfor beslutningstagere i to lande med ens udfordringer reagerer forskelligt.
Fokus rettes derfor mod netop disse beslutningstageres perceptioner og vurderinger og årsagerne til disse, og i særligt grad den ’lære’, som beslutningstagerne har draget af statens hidtidige udenrigspolitik, især tidligere krige og konflikter.
Bogen viser, at det er det inter-statslige niveau, som dominerer de fleste landes udenrigspolitik, og som alt for ofte har været et ’missing link’ mellem globale og indenrigspolitiske faktorer i den udenrigspolitiske analyse.
