En ny bog dokumenterer for første gang, at der år for år i perioden fra 1989 til 2011, har været en vækst i mængden af regler i love og bekendtgørelser i Danmark.
Gennemsnitligt er antallet af ord i lovene vokset med knap 3 procent, imens antallet af ord i bekendtgørelser er vokset med godt og vel 4 procent om året.
Der er i offentligheden ofte mest fokus på love, men bekendtgørelser er vigtige, fordi de også er gældende for hele samfundet. Bekendtgørelser er ikke underlagt den samme grundige politiske behandling i Folketinget som lovene, men er et produkt, der udformes og vedtages i ministerierne.
Bogen beskriver imidlertid ikke blot væksten i omfanget af regler. Den undersøger også, hvad der kan forklare den. Det overraskende svar er, at væksten i love og bekendtgørelser i høj grad er drevet af de samme politikere i Folketinget, som ved festlige lejligheder ellers taler for afbureaukratisering og regelforenkling.
Politikkens betydning for væksten i love
Politikkens betydning viser sig især på tre måder. For det første har væksten i omfanget af bekendtgørelser en tendens til at følge efter væksten i omfanget af love og ikke omvendt. Det er på sin vis opmuntrende.
Det danske folkestyre bygger på idealet om det repræsentative demokrati, hvor magten delegeres fra de folkevalgte politikere til forvaltningen og ikke den anden vej rundt. Der er altså ikke støtte til myten om, at det først og fremmest er regelglade embedsmænd, der driver udviklingen i regler.
For det andet gælder det for mange politikområder, at tilvæksten i omfanget af regler hænger sammen med områdets placering på den politiske dagsorden. Der er en tendens til, at jo mere politikerne taler om et politisk emne, desto flere regler produceres der.
Taler man meget om miljøproblemer, vokser regelmængden på miljøområdet. Taler man omvendt meget om problemer med det faglige niveau i folkeskolen, så vokser love og bekendtgørelser for folkeskolen.
Markante og varige skift i den politiske dagsorden betyder noget
Modsat myten om enkeltsagsdemokratiet, hvor konkrete skandaler fører til nye regler, kan regeltilvæksten imidlertid ikke forklares med pludselige mediestorme og spektakulære enkeltsager. Det er først og fremmest mere markante og varige skift i den politiske dagsorden, der betyder noget såsom det stigende fokus på flygtninge- og indvandrerområdet i 1990'erne.
Endelig er regeltilvæksten udtryk for politik i den forstand, at det betyder noget, hvem der har regeringsmagten og dermed i sidste ende, hvem vi som vælgere stemmer på.
Ideologisk har Socialdemokraterne traditionelt haft et mere positivt syn på statens størrelse og regulering end de borgerlige partier. Den forskel kommer i denne sammenhæng til udtryk ved, at i den periode, der undersøges her, er regelproduktionen steget mere under Nyrup-regeringerne end under de borgerlige regeringer.
Det gælder dog kun for lovene, hvorimod det er svært at pege på systematiske forskelle i forhold til væksten i omfanget af bekendtgørelser.
Regler skaber ikke behov for flere regler
Samtidig er det værd at hæfte sig ved, hvad der ikke kan forklare regelvæksten. Modsat forestillingen om at »regler skaber behov for flere regler«, tyder det på, at der gælder en mæthedseffekt.
Når et politikområde har fået mange regler, bliver det på et tidspunkt ikke længere meningsfuldt at øge mængden af regler yderligere. Det viser sig ved, at der er en tendens til, at det er de politikområder, der i udgangspunktet har den største mængde af regler, som efterfølgende er vokset relativt mindst.
Der er heller ikke støtte til myten om, at det hovedsageligt er EU, der driver væksten i de danske love og bekendtgørelser. Det er svært at opgøre betydningen af EU helt præcist. Man kan dog konkludere, at selvom EU helt klart betyder noget på nogle politikområder som miljø og fødevarer, så kan EU ikke i sig selv forklare den generelle vækst i danske love og bekendtgørelser i perioden 1989 til 2011.
Endelig er der ikke noget, der tyder på, at fremkomsten af nye styringsideer som New Public Management har erstattet styring ved hjælp af regler og dermed ført til færre regler. Dette er bemærkelsesværdigt, fordi disse idéer netop er blevet fremstillet som alternativer til styring med regler.
På områder som folkeskolen, gymnasierne og elforsyning, hvor disse nye idéer har vundet frem, er de blevet fulgt af flere og ikke færre regler. Marked og konkurrence synes altså at gå hånd i hånd med flere og ikke færre regler.
Hvordan har vi undersøgt det?
På grundlag af den offentlige database, www.retsinformation.dk, har vi indsamlet alle love og bekendtgørelser, der har været gældende på et tidspunkt i perioden 1989 (hvor retsinformationsdatabasen er fuldt udbygget) frem til 2011.
For hvert år har vi beregnet et mål for antallet af gældende love pr. år ved, med udgangspunkt i antallet af love fra det forrige år, at fratrække antallet af ophævede love fra antallet af nye love.
Desuden har vi optalt antallet af ord i alle disse love for at tage højde for, at regelmængden kan ændre sig ved, at man ændrer i eksisterende love, uden at man nødvendigvis ophæver eller vedtager nye love. Samme fremgangsmåde har vi benyttet i forhold til bekendtgørelserne.
Det har været muligt at vurdere hvad reglerne faktisk indebærer
Det gør det muligt at sige noget langt mere præcist om omfanget af gældende regler i et givet år end tidligere undersøgelser, der kun har set på nye regler uden at tage hensyn til, at regler også ophæves. Endelig har vi opdelt alle disse love og bekendtgørelser på tyve forskellige politikområder såsom forsvar, uddannelse, miljø og sundhed.
Derved er det muligt at kæde dem sammen med data på den politiske dagsorden, som i denne sammenhæng er målt ved omfanget af debat i Folketinget, opgjort år for år for hvert af de tyve politikområder.
Endelig har vi i forhold til betydningen af EU opgjort alle loves referencer til EU-regler, ligesom vi har indsamlet andre undersøgelser af området. Undersøgelsen af nye styringsidéers betydning er baseret på en detaljeret indholdskodning af alle sætninger i folkeskole- og gymnasieloven i forhold til, hvad indholdet af disse regler rettede sig imod.
Dermed har det været muligt at vurdere, hvad de nye regler rent faktisk indebærer.
De magtfulde, men hykleriske politikere
At det er de folkevalgte politikere, der i sidste ende bestemmer, er i demokratisk forstand et ganske opmuntrende resultat. Dog kunne det være gavnligt, hvis politikerne i højere grad ville stå ved ansvaret, frem for at tilskrive væksten i love og bekendtgørelser kræfter, som de ikke har kontrol over.
Måske kunne man derved også kvalificere den offentlige debat, så den ikke kun handlede om af få færre regler, men i stedet blev ført på et mere realistisk og nuanceret grundlag.
Nogle regler er utvivlsomt unødige, og der vil være bred enighed om, at de skal afskaffes. Men for andre regler – og det er formodentlig de fleste - er det ikke så enkelt.
Det vil kræve stærkt og vedvarende politisk fokus at reducere mængden af regler
Mange regler er indført for at håndtere nye samfundsmæssige udfordringer, som for eksempel da en mængde ny lovgivning om telekommunikation blev indført for at håndtere det frie telefonmarked og de nye mobilteknologier.
De fleste vil i dag være enige om, at denne regelvækst var ganske fornuftig.
Andre regler er gangske givet besværlige for nogle aktører, men ses samtidig som helt nødvendige af andre.
Afskaffelse af disse regler vil indebære, at man vedkender sig, at det er udtryk for en politisk prioritering, idet det vil være til fordel for nogle og til ugunst for andre.
Ønsker man rent faktisk en markant reduktion af mængden af regler, vil det kræve et stærkt og vedvarende politisk fokus, idet politikerne af både reelle og af mere strategiske årsager kan have stærke tilskyndelser til at producere flere frem for færre regler.
