De kommunale topchefer har, i samspil med og under ansvar over for de folkevalgte politikere, ledelsen af en væsentlig og stigende andel af velfærdsstatens kerneydelser.
De træffer således beslutninger med stor betydning for stabil og effektiv levering af offentlig service til borgerne og for videreudviklingen af disse ydelser og af den offentlige sektor mere generelt.
Det gælder både med hensyn til medarbejdernes kompetenceudvikling og forskellige former for velfærdsinnovation og i forhold til udviklingen af forskellige former for offentligt-privat samarbejde.
Men i modsætning til politikerne har den administrative elite traditionelt set levet et relativt skjult liv fra den offentlige opmærksomhed.
Med artiklen her vil vi kaste lys på den administrative elite for bedre at forstå dens sammensætning og udvikling over tid. Dette er vigtigt ud fra et demokratisk synspunkt, da de offentlige topchefer bestyrer store offentlige budgetter.
Udviklingstendenser i den offentlige sektor
Den kommunale administration og dens udvikling må forstås som et mindre, omend væsentligt element i udviklingen af den danske velfærdsstat, der igen må forstås i en bredere international sammenhæng.
En række udviklingstendenser i den offentlige sektor - såsom et stigende aktivitetsniveau, men også øgede effektivitetskrav, strammere økonomistyring og fremvæksten af nye ledelsesparadigmer og organisationsformer - har haft betydning for, hvad der efterspørges af kommunale topledere.
Endvidere har udbuddet af topledere også løbende ændret sig med blandt andet et generelt stigende uddannelsesniveau i befolkningen og en øget erhvervsfrekvens blandt kvinder.
Den kommunale ledelse
En ny undersøgelse kortlægger udviklingen i de kommunale topchefers kollektive profil siden kommunalreformen i 1970 til efter strukturreformen i 2007 (Hansen, Opstrup & Villadsen, 2013).
Strukturreformen betød færre og større kommuner med flere opgaver og (til dels) ændret finansiering.
Undersøgelsen ser i særlig grad nærmere på, hvilken betydning disse ændringer har haft for den seneste udvikling for topchefernes baggrund og karriere. I undersøgelsen sondres der mellem fire forskellige grupper af kommunale topchefer:
• Kommunaldirektører (øverste ikke-valgte embedsmand i kommunen)
• Direktører med ansvar for ældreområdet (benævnt socialdirektører)
• Direktører som har folkeskolen som en del af ansvarsporteføljen (benævnt børne- og ungedirektører)
• Tekniske direktører (med ansvar for det tekniske område)
Kvinder er stadig i undertal
Kvinder er stadig marginaliserede blandt kommunale topchefer. Andelen af kvinder på kommunale direktørposter er steget fra kun godt to procent i 1980 (første survey er fra 1980) til omkring 22 procent lige inden strukturreformen (21,6 procent i 2006). Stigningen er i særlig grad sket fra 1990'erne og frem.
Strukturreformen betød ikke nogen væsentlig ændring i den samlede andel kvinder blandt topcheferne. Der var stadig omkring 22 procent kvindelige direktører efter reformen.
Ser man nærmere på forskellene mellem de enkelte direktørgrupper, så har socialdirektørerne den højeste kvindeandel med i gennemsnit 19 procent i løbet af hele perioden og knap 40 procent lige efter strukturreformen.
Herefter kommer børne- og ungedirektørerne med i gennemsnit 15 procent og 29 procent i 2008.
De tekniske direktører ligger noget lavere med kun fire procent kvinder i gennemsnit, men er dog oppe på 12,5 procent i 2008.
Strukturreformens betydning
Kommunaldirektørerne er den gruppe, som har den laveste kvindeandel. Fra 1970 til 1984 var kun 0,6 procent i gennemsnit kvinder.
Lige inden strukturreformen var kvindeandelen steget til omkring 12 procent. Men for netop denne gruppe havde strukturreformen stor betydning. I 2008 var godt kun to procent af kommunaldirektørerne kvinder.
Niveauet fra før strukturreformen er dog gradvist genetableret, og i 2013 var godt 11 procent kvinder. Det skal bemærkes, at kvinder ser ud til at være bedre repræsenteret på lavere chefniveauer (Ligestillingsredegørelsen, 2011).
De kommunale topchefers gennemsnitsalder er derimod ganske stabil om end med en lille stigning fra omkring 49 år i 1980 til at være på lige over 52 år i 2008.
Der er ikke nogle væsentlige forskelle i gennemsnitsalderen mellem de forskellige direktørgrupper
Fra kommunale elever til 'djøffere'
Når det kommer til de kommunale topchefernes uddannelsesbaggrund varierer den derimod betydeligt mellem de fire direktørgrupper, ligesom den har ændret sig markant over tid.
I starten af perioden var der meget klare og forskellige faglige profiler for hver gruppe.
Kommunal- og socialdirektører havde typisk en kommunal elevuddannelse.
I 1980 var tæt på 75 procent af kommunaldirektørerne og godt 70 procent af socialdirektørerne startet som elever i den kommunale administration.
Børne- og ungedirektørerne var typisk læreruddannede, og de tekniske direktører havde helt overvejende en teknisk uddannelsesbaggrund som ingeniør, arkitekt eller lignende.
Over tid er der dog en klar tendens til, at universitetsuddannede generalister i stigende grad har indtaget direktørposterne. I modsætning til det billede, der nogle gange tegnes i medierne, kan man dog ikke tale om, at 'djøfferne' fuldstændig har overtaget de offentlige administrationer.
Andelen af akademikere var i 1980 omkring syv procent, hvorimod dette tal var steget til 15 procent i 1992 og 24 procent i 2006.
Strukturreformen skabte en 'flaskehals', som yderligere forstærkede denne udvikling, og i 2008 havde 40 procent af de kommunale topchefer en universitetsuddannelse.
Stigningen har været særlig markant for kommunal- og socialdirektørgrupperne, hvor andelen i 2008 var hhv. 61 procent og 53 procent.
Men også for de to andre direktørgrupper er fremgangen klar, og indikerer således en bevægelse væk fra ansættelse af faglige specialister som topchefer i retning af rekruttering af flere med en mere generel ledelsesprofil.
Den fagprofessionelle tradition er dog stadig markant for de tekniske direktører og børn- og ungedirektørerne. I 2008 var 50 procent af de tekniske direktører ingeniører, mens 56 procent af børne- og ungedirektørerne var læreuddannet.
Vejen til toppen
For hele den undersøgte periode gælder det, at de kommunale topchefer i gennemsnit har mere end 20 års arbejdserfaring fra den kommunale sektor, og godt 78 procent er kommet til den kommunale toppost fra en anden chef- eller mellemlederstilling i enten den samme eller en anden kommune.
Der er således tale om et forholdsvis lukket karrieresystem.
Under to procent af topcheferne kommer direkte fra statsadministrationen, mens godt seks procent kommer fra amter/regioner. Disse karriereveje har ganske stabile henover hele perioden.
Andelen af topchefer, som kommer fra en stilling i den private sektor, er dog faldet noget over tid.
I 1980 var syv procent af de kommunale topchefer privat ansat i deres forudgående, i 2006 var dette tal kun omkring fire procent, og efter strukturreformen var det faldet til under tre procent.
Der er ikke væsentlige forskelle mellem de forskellige direktørgruppers karriereveje. Når det gælder kommunaldirektørerne er der dog en tendens til at de i stigende grad rekrutteres fra andre kommuner frem for internt.
En administrativ elite under delvis forandring
Samlet set må det kommunale karrieresystem siges at have gennemgået nogle væsentlige ændringer igennem de seneste mere end 30 år.
Der er kommet flere kvinder og flere akademikere ind på de administrative topposter. Andre elementer af kommunale topchefers kollektive profil - såsom alder og karriereveje - har derimod været ganske stabile.
Forandringerne er sket gradvist og over tid. Reminiscenserne af karrieresystemet fra 1970erne eksisterer stadig blandt nutidens kommunale topchefer.
Strukturreformen ser ikke ud til at have ændret markant på udviklingstendenserne, om end den skabte en 'flaskehals', som var med til at forstærke akademiseringen blandt de kommunale topchefer.
En repræsentativ offentlig sektor er for nogle et ideal og selvom billedet som er tegnet i dette kapitel er tilbageskuende, indikerer det at de kommunale topchefer overvejende er midaldrende mænd med en lang kommunal karriere bag sig.
Det bliver interessant at følge udviklingen i de kommende år, og måske særligt om kønsforskellen fortsætter mod en udligning og om efterkommere af indvandrere i stigende grad finder vej til chefgangene.
