Hvem er de internationale embedsmænd?

Vi ved ikke meget om, hvad der motiverer embedsmænd i internationale organisationer: Hvad knytter de deres loyalitet til, hvad giver dem energi og lyst til at arbejde, hvilke personlige mål forfølger de, og hvem interagerer de mest med?

Embedsmændene er mikroelementerne i de internationale organisationer, og det er, mærkeligt nok, som om de er forsvundet i den store sorte boks af ubekendte faktorer.

Forskelle mellem nationale og internationale embedsmænd

Man kan godt forledes til at tro, at der ikke er den store forskel mellem embedsmænd i nationale forvaltninger, som vi dog ved en del om, og så embedsmænd der er ansat i de internationale organisationer.

Modsat kan man argumentere for, at internationale organisationer jo netop er så tilpas anderledes fra de nationale forvaltninger, at det ikke er muligt at drage sammenligninger.

Internationale embedsmænd er som oftest langt hjemmefra; de arbejder ofte på et sprog, som ikke er deres eget; deres chefer, kolleger og underordnede kommer måske fra lande med andre kulturer, religioner, uddannelser og baggrunde i det hele taget.

Hertil kommer, at mellemstatslige organisationer i sig selv er anderledes end de forvaltninger vi kender fra det statslige eller kommunale niveau.

De har stater som medlemmer (principaler), deres dagsordener fastlægges på den internationale politiske arena, og beslutninger træffes i et meget kompleks multi-niveau spil. Der er, kort sagt, flere forhold der gør, at det giver god mening at undersøge, hvem den internationale embedsmand i grunden er.

Nødvendigt at vide mere om internationale embedsmænd

Men hvorfor er det vigtigt at vide mere om mikroelementerne i de internationale organisationers sekretariater?

For det første fordi de internationale organisationer fylder stadig mere i det politiske og administrative liv i staterne.

På alle områder, hvor der kan reguleres – og det kan der på de fleste – vil man kunne identificere blød eller hård regulering, der har sit ophav i en international organisation.
Alene af den grund er vi nødt til at kende disse organisationer meget mere nøje.

For det andet fordi vi er begyndt at stille stadig større krav til de internationale organisationer vi interagerer mest med.

Vi ønsker at de lever op til almindelige forvaltningsprincipper om etik, gennemsigtighed og regelrethed.

Samtidig ønsker vi, at de skal være effektive, moderne, innovative og forandringsparate. Endelig ønsker vi, at de skal være responsive, legitime, lydhøre og måske endda demokratiske.

I sidste ende er betingelsen for at få opfyldt disse meget skrappe krav til den internationale forvaltning at ledelsen og frontmedarbejderne i disse organisationer kan levere.
Kan de det?

Det ved vi kun, hvis vi nærmere undersøger, hvem de er.

Sådan er embedsmændene blevet undersøgt

Det er umuligt at undersøge alle embedsmænd i alle internationale organisationer. Vi måtte vælge nogle ud som var forskellige, men ikke så forskellige, at de ikke kunne sammenlignes.

Ydermere måtte vi afgrænse os til at se på embedsmænd, der havde nogenlunde de samme funktioner i de udvalgte organisationer.

Vi besluttede at vores målgruppe skulle være embedsmænd i handelsafdelingerne i henholdsvis:

- Organisationen for Økonomisk Samarbejde og Udvikling (OECD) i Paris
- EU-kommissionen i Bruxelles
- Verdenshandelsorganisationen (WTO) i Genève

Man kunne have truffet et andet valg, men det skulle vise sig, at dette valg gav ganske gode resultater.

Undersøgelsen er baseret på interviews

En metodisk udfordring opstår når man skal finde ud af, hvem disse embedsmænd er. Vi valgte at lave interview med 50 embedsmænd i hver af de pågældende afdelinger, i alt 150 timelange interviews.

Vi forsøgte at tilvejebringe data der kunne sige noget om, hvilken baggrund disse embedsmænd/kvinder har (attributdata), hvilke interaktionsmønstre, der kendetegner deres hverdag (relationelle data) og hvilke visioner, håb, ambitioner og vurderinger de måtte have (ideationelle data).

Embedsmændenenes rolleopfattelser

Vi ønskede at finde ud af, hvordan de definerede deres embedsmandsrolle, eller rettere sagt ”roller”. Vi antog, at alle embedsmænd i forskellige situationer kan spille forskellige typer roller.

Vi skelnede groft sagt mellem fire idealtypiske roller, som vi måske kunne identificere i de udvalgte internationale organisationer (tabel 1). Det kommer for vidt at præsentere vores præcise operationalisering af disse roller her.

Internationale embedsmænd spiller mange roller

For det første kunne det bekræftes, at internationale embedsmænd, som de fleste andre mennesker, spiller flere roller på en gang. Det behøver der ikke at være de store praktiske eller kognitive problemer forbundet med.

Hertil kommer, at der er nogle arbejdsfunktioner, der kræver at embedsmændene spiller særlige roller frem for andre.

Det betyder groft sagt, at internationale embedsmænd er dynamiske i forståelsen af deres arbejde og deres særlige placering i den pågældende internationale organisation.
Embedsmændene er ikke groet fast i stereotype rolleforståelser – de kan faktisk zappe ind og ud af forskellige roller.

For det andet kan der spores forskelle mellem de tre forskellige organisationer.

Rollerne varierede meget fra sted til sted

OECD var den organisation, hvor der blev identificeret færrest aktive roller.

Den mest dominerende rolle var den 'transnationale videnskabsmand', hvor vidensgenerering er i højsædet.

Denne rolle var næsten ikke at spore i EU-Kommissionen, men det var derimod de tre øvrige roller. EU-Kommissionen er således den af de tre organisationer der er præget af størst rolle-pluralitet.

Dør om dør fandt vi den kosmopolitiske embedsmænd, der ikke forpassede en chance for at sælge den al-europæiske idé og den mellemstatslige trojanske hest, der mest af alt opfattede sig som udsendt iagttager – også efter ganske mange år som fuldtidsansat EU-funktionær.

I EU-Kommissionen var det for det tredje også muligt at møde den type embedsmænd, der mest af alt opfattede det som sin ypperste pligt at producere et godt regelværk og sikre den gode efterlevelse.

I WTO var det igen anderledes. Her var de mest tydelige karaktertræk, at man enten var meget orienteret mod den videnskabelige ekspertrolle eller brugte tid på at realisere WTOs grundlæggende målsætning om at skabe optimale globale markedsvilkår.

Hvad kan resultaterne bruges til?

Resultaterne siger noget mere præcist om, hvad vi kan bruge de internationale organisationer til.

OECD er skabt til at producere viden, og lige præcist dette motiverer de ansatte voldsomt. Derfor skaber det konflikter i organisationen hvis man, som tilfældet er, i stigende udstrækning ønsker at få OECD til at være en forlænget arm for de nationale forvaltninger.

Omvendt forholder det sig med EU-Kommissionen (i hvert tilfælde den del af organisationen som vi undersøgte). Det vil ikke give god mening at lade hverken supranationale, mellemstatelige eller teknokratiske embedsmænd producere ny videnskab.

Desuden giver undersøgelsen anledning til at etablere den hypotese, at der er basis for at etablere et selvstændigt undersøgelsesområde inden for rammerne af det store felt af forvaltningsforskning – et område der er helt og aldeles helliget studiet af forvaltning, politik og ledelse i internationale organisationer.

Vores undersøgelse er kun ét af de første spadestik.