Sådan udvandes et lovforslag i EU
Servicedirektivet er et af de mest kontroversielle lovforslag, der nogensinde er blevet forhandlet i Den Europæiske Union. I dette bidrag forklarer vi, hvorfor det Servicedirektiv, som blev vedtaget i december 2006, var betydeligt mindre ambitiøst end det oprindelige forslag fra januar 2004.

Spillet om Servicedirektivet viser, hvordan et af de mest kontroversielle forslag i EU gik fra at være meget ambitiøst til at blive fuldstændig udvandet, efter at en række aktører havde fået indflydelse på det. (Foto: Shutterstock)

Spillet om Servicedirektivet viser, hvordan et af de mest kontroversielle forslag i EU gik fra at være meget ambitiøst til at blive fuldstændig udvandet, efter at en række aktører havde fået indflydelse på det. (Foto: Shutterstock)

Servicedirektivet er både et af de mest betydningsfulde og kontroversielle forslag, der nogensinde er blevet forhandlet i Den Europæiske Union (EU). Historien om Servicedirektivet tager sin begyndelse i marts 2000 i Lissabon.

Da besluttede stats- og regeringscheferne, at EU i 2010 skulle være »den mest konkurrencedygtige og dynamiske vidensbaserede økonomi i verden«.

For at nå dette mål fik Europa-kommissionen blandt andet mandat til at udforme »en strategi for fjernelse af hindringer for tjenesteydelser«.

Mandatet blev givet, fordi studier viste, at den økonomiske vækst i EU kunne forbedres betydeligt ved at fjerne hindringer for handel med tjenesteydelser (tjenesteydelser er det danske ord for serviceydelser). Neden for redegøres der for, hvordan forslaget om et styrket indre marked på service- eller tjenesteydelsesområdet blev udvandet. Processen forløb i fore akter.

Servicedirektivet fremlægges

Med udgangspunkt i mandatet fremlagde Kommissionen i januar 2004 et udkastet til et direktiv. Formålet med direktivet var at skabe et velfungerende indre marked for tjenesteydelser.

Kommissionens forslag blev dog mødt af kraftig modstand fra en række centrale aktører, der var i stand til at udvande det. Derfor var det Servicedirektiv, der blev vedtaget i december 2006 betydeligt mindre radikalt end Kommissionens oprindelige udspil. Men hvorfor og hvordan blev forslaget udvandet?

Det giver vi et svar på ved at genskabe forhandlingsprocessen. Vi besvarer i de forbindelse spørgsmålene: Hvem er de vigtigste aktører, hvad ønsker de, og hvordan påvirker omgivelserne dem?

Første akt: Udkastet til Servicedirektivet (marts 2000-december 2003)

Ifølge Rom-traktaten fra 1957 er fri bevægelighed for varer og tjenesteydelser to af de vigtigste mål for det europæiske samarbejde. På trods heraf har forskellige handelshindringer mellem medlemslandene til stadighed lagt en dæmper på den økonomiske vækst i EU.

Mange af hindringerne for handel med varer blev forsøgt fjernet med Den Europæiske Fælles Akt fra 1986. Handelshindringer for tjenesteydelser blev imidlertid kun fjernet i begrænset omfang.

Fraværet af et frit marked for tjenesteydelser er blevet identificeret som en af de vigtigste årsager til den lavere vækst i EU sammenlignet med USA siden midten af 1990'erne. Det var på denne baggrund, at liberaliseringen af markedet for tjenesteydelser blev en central målsætning i Lissabon-strategien fra 2000.

Baggrunden for Servicedirektivet

I december 2000 offentliggjorde Kommissionen rapporten ’Strategien for tjenester i det indre marked’. Rapporten nævner, at der skal etableres en måde, som vil tillade tjenesteudbydere at udnytte hele det europæiske marked.

Ansvaret for at lave et udkast fik Kommissionens Generaldirektoratet for Indre Marked og Tjenesteydelser under ledelse af den liberale hollandske kommissær Frits Bolkestein.

Udarbejdelsen af udkastet til Servicedirektivet fulgte det normale mønster: De centrale aktører i første akt var det Europæiske Råd og Kommissionen, hvor førstnævnte leverer det politiske mandat, mens sidstnævnte fik til opgave at indfri det.

Selv om det Europæiske Råd på daværende tidspunkt var domineret af regeringschefer fra de socialdemokratiske og socialistiske partier, ønskede de at liberalisere handelen med tjenesteydelser for at skabe vækst. Kommissionen og særligt den liberale hollandske kommissær havde en interesse i at udforme et stærkt servicedirektiv, som kunne fjerne forhindringer for leverandører.    

Anden akt: Lanceringen af forslaget (januar 2004-marts 2005)

Den 13. januar 2004 fremsatte Bolkestein forslaget til Servicedirektivet. Sagen vakte ikke den store interesse til at begynde med. Dette ændrede sig dog i begyndelsen af 2005, hvor medierne i flere lande bragte historier om østeuropæiske arbejdere, som tog arbejde i andre EU-lande.

Regeringen tilskyndede de to største partigrupper i Europa-parlamentet til at etablere en arbejdsgruppe. Arbejdsgruppen blev oprettet og kom til at bestå af formanden for IMCO og ordføreren fra den socialdemokratiske gruppe samt skyggeordføreren fra den kristendemokratiske gruppe. (Foto: Shutterstock)

I Sverige var der Laval-sagen vedrørende bygningsarbejdere fra Letland, der renoverede en svensk skole på lettisk overenskomst. I Tyskland var der protester imod 'kolonnearbejdskraft', hvor polakker arbejdede i tyske slagterier på polsk løn.

Desuden var der den kendte historie i Frankrig om den 'polske blikkenslager'. Ifølge historien udkonkurrerede han franske blikkenslagere på grund af lave priser. Historierne fik mange regeringer til at nedtone deres støtte til forslaget.

Fagforeningerne kommer på banen

De europæiske fagforeninger var succesfulde i at fremhæve de mulige negative virkninger af forslaget, som de mente var en trussel mod deres medlemmer. Ifølge fagforeningerne ville Servicedirektivet lede til social dumping, fordi konkurrencen fra fattigere EU-lande ville betyde lønnedgang for arbejdere og lavere levestandard i de rige EU-lande.

I offentligheden fik det oprindelige forslag til Servicedirektiv øgenavnet 'Frankensteindirektivet' med reference til kommissæren, der havde udarbejdet det: Frits Bolkestein.

Kritikken af forslaget tager til

Kommissionen forsøgte først at forsvare forslaget. Formanden for Kommissionen Barroso gik i brechen og tilbageviste kritikken af forslaget.

Efter lidt tid gik det dog op for Kommissionen, at dens oprindelige forslag ikke havde nogen gang på jorden. Derfor opfordrede Kommissionen Europa-parlamentet til at foretage de nødvendige ændringer af forslaget.

I anden akt var fagforeningerne de helt centrale aktører i forhold til at ændre opfattelsen af Servicedirektivet, som noget der ville skabe vækst til noget, der kunne lede til social dumping. Deres succes skyldes ikke mindst, at forslaget blev kædet til andre politiske emner.

I Tyskland blev det kædet til det kommende parlamentsvalg, mens det i Frankrig blev koblet til afstemning om EU's forfatningstraktat. Koblingen til forfatningstraktaten var også afgørende for, at Kommissionen efter lidt tid opgav at forsvare forslaget i dets oprindelige udformning.

Tredje Akt: Forhandlingerne i Europa-parlamentet

Europa-parlamentet begyndte sin første behandling i april 2005. Det skete i udvalget for Indre Marked og Forbrugerbeskyttelse (IMCO). Evelyne Gebhardt fra den socialdemokratiske gruppe i Parlamentet blev valgt som ordfører. Den kristendemokratiske gruppe valgte Malcolm Harbour som skyggeordfører.

Behandlingen var kendetegnet ved grundlæggende uenighed mellem de to største politiske grupper i Europa-Parlamentet: socialdemokrater og kristendemokrater. Ikke desto mindre blev der indgået kompromiser vedrørende cirka halvdelen af artiklerne, men det lykkedes ikke at nå til enhed om de kontroversielle dele.

Udvalgets betænkning og ændringsforslag skulle have været til afstemning i forsamlingen i begyndelsen af december 2005, men blev udskudt til februar 2006. Undervejs opstod der et momentum, der ændrede processen fundamentalt.

Ny koalitionsregering i Tyskland

22. november 2005 tiltrådte en ny koalitionsregering i Tyskland bestående af Christlich Demokratische Union (CDU), Christlich-Soziale Union (CSU) og Sozialdemokratische Partei Deutschlands (SPD).

Den nytiltrådte regering havde aftalt, at striden om Servicedirektivet ikke skulle løses i Berlin, men derimod i Bruxelles. Den tyske regering ønskede ikke at blive sat i en situation, hvor den skulle vælge mellem at være for eller imod en liberalisering af handelen med tjenesteydelser.

Regeringen tilskyndede derfor de to største partigrupper i Europa-parlamentet til at etablere en arbejdsgruppe. Arbejdsgruppen blev oprettet og kom til at bestå af formanden for IMCO og ordføreren fra den socialdemokratiske gruppe samt skyggeordføreren fra den kristendemokratiske gruppe.

Et kompromis blev indgået i arbejdsgruppen. Kompromiset blev godkendt af Europa-parlamentets forsamling af et stort flertal.

I marts 2000 besluttede stats- og regeringscheferne, at EU i 2010 skulle være »den mest konkurrencedygtige og dynamiske vidensbaserede økonomi i verden.«
(Foto: Shutterstock)

I tredje akt var den socialdemokratiske og kristendemokratiske partigruppe i Europa-parlamentet ved første øjekast de helt afgørende aktører. Til at begynde med forholdt de sig til Servicedirektivet ud fra deres ideologiske ståsted: Den socialdemokratiske gruppe var skeptisk, mens den kristendemokratiske gruppe var mere positiv.

De ideologiske forskelle blev imidlertid nedtonet efter at være blevet påvirket af den nytiltrådte tyske regering. Det var dog ikke alene Tyskland, der pressede på for at finde en mindelig løsning.

Fjerde Akt: Forhandlingerne i Ministerrådet og den endelige vedtagelse

Forhandlingerne angående Servicedirektivet i Ministerrådet begyndte allerede i marts 2004. Forhandlingerne i de to første år fokuserede dog primært på de tekniske dele af forslaget. Da Europa-parlamentet var færdigt i april 2006, gik forhandlingerne for alvor i gang.

Da blev det klart, at de nye central- og østeuropæiske lande var meget utilfredse med udvandingen af direktivet. De foretrak i stedet Kommissionens oprindelige forslag.

For at imødekomme de nye lande blev det besluttet at indføre et omfattede kontrolsystem af national lovgivning, som kunne udgøre en trussel mod den frie bevægelighed. Dette var tilstrækkeligt til, at der også kunne indgås et kompromis i Ministerrådet.

Europa-Parlamentet løser den gordiske knude

Europa-parlamentets anden læsning af lovforslaget begyndte den 4. september 2006 efter, at Ministerrådet havde fundet frem til en fælles holdning. Ministerrådets fælles holdning blev støttet af Kommissionen.

23. oktober 2006 besluttede IMCO-udvalget at støtte Ministerrådets fælles holdning uden at stille substantielle ændringsforslag. Forslaget kom til afstemning i forsamlingen 15. november 2006.

43 ændringsforslag blev stillet, men kun tre tekniske ændringsforslag blev vedtaget, der allerede var aftalt med Kommissionen og Ministerrådet.

I fjerde akt er der to centrale koalitioner af aktører. Den ene koalition bestod af de central- og østeuropæiske lande støttet af Storbritannien, mens den anden kollation bestod af mange af de gamle medlemslande under ledelse af Frankrig og Tyskland.

Det, der fik de to koalitioner til at mødes, var kontrolsystemet til at sikre en mere fri handel med tjenesteydelser, som de central- og østeuropæiske lande kunne sælge på hjemmefronten som en sejr.

Afrunding  

Spillet om Servicedirektivet viser, hvordan et af de mest kontroversielle forslag i EU gik fra at være et meget ambitiøst til at blive udvandet efter, at en række aktører havde fået indflydelse på det.

I første akt fremlagde Kommissionen det ambitiøse forslag, men i anden akt blev dette forslag kritiseret meget af fagforeningerne, som formåede at vende hele diskussionen om, så den kom til at handle om social dumping i stedet for økonomisk vækst.

I tredje akt var det først de to store politiske grupper i Europa-Parlamentet, der var de afgørende aktører, men det endte med at være den nye tyske regering, som blev afgørende for den videre forhandling af direktivet.

I fjerde akt blev direktivet forhandlet mellem to grupper af aktører: De central- og østeuropæiske lande samt Storbritannien vs. de gamle EU-lande med Frankrig og Tyskland i spidsen. Til sidst nåede aktørerne et kompromis, der gav en vis fri bevægelighed for varer og tjenesteydelser i EU, som stadig i dag bliver diskuteret meget. Danmark befandt sig i processen klart blandt de lande, som medvirkede til at udvande Servicedirektivet.

... Eller følg os på Facebook, Twitter eller Instagram.

Se den nyeste video fra Tjek

Tjek er en YouTube-kanal om videnskab og sundhed henvendt til unge.

Indholdet på kanalen bliver produceret af Videnskab.dk's Center for Faglig Formidling med samme journalistiske arbejdsgange, som bliver anvendt på Videnskab.dk.


Videnskab.dk Podcast

Lyt til vores seneste podcast herunder eller via en podcast-app på din smartphone.